L’indennità di accompagnamento è il principale pilastro del nostro welfare monetario. Sinora tale misura è stata governata dal sistema centrale senza prevedere – nel processo di accertamento – particolari connessioni con il welfare territoriale; il riconoscimento dell’indennità non confida su una scala valutativa omogenea a livello nazionale/regionale. Nonostante questi limiti, le statistiche sull’indennità continuano ad essere l’unica fonte con cui vengono raccolte sistematicamente in tutto il Paese informazioni sui soggetti che sono amministrativamente riconosciuti non autosufficienti. È interessante dunque osservarne le dinamiche più recenti, anche al fine di leggere l’impatto della pandemia su questo comparto.
Nel 2019 in Lombardia beneficiavano dell’indennità[1] quasi 320.000 persone, una cifra in crescita soprattutto per effetto dell’importanza, nella struttura della popolazione, dei grandi anziani (Fig. 1). Con l’avvento della pandemia la dinamica espansiva si è improvvisamente interrotta, con un numero di beneficiari 2020 che è sceso al di sotto del livello del 2017. Il crollo del 2020 ha interessato sostanzialmente gli anziani, probabilmente in ragione dell’impatto della mortalità su questa fascia di popolazione; in maniera più ridotta anche la fascia delle persone non autosufficienti adulte (18-64 anni) ha sperimentato una riduzione della numerosità dei beneficiari.
Figura 1 – Evoluzione numero titolari per fasce d’età, Lombardia, 2015-2020
Nel medio-lungo periodo (Fig. 2) si era assistito a un’evoluzione della numerosità dei titolari con un’accelerazione molto marcata sulla fascia dei minorenni (+20% tra il 2015 e il 2019) e sui grandi anziani (+17 % nello stesso arco temporale). Nel 2020 questa tendenza espansiva si è invertita per i grandi anziani (-8% nel 2020), mentre per i minorenni sembrerebbe che l’avvento della pandemia non abbia costituito un freno all’accesso a questa misura, con una prosecuzione della crescita del numero di beneficiari del 2% nell’ultimo anno.
Figura 2 – Evoluzione numero titolari per fasce d’età, numero indice = 100
La copertura rispetto alla popolazione target
Per dare una misura significativa della diffusione dell’indennità è utile rapportare la numerosità dei beneficiari con la rispettiva numerosità della popolazione (copertura).
Osserviamo, innanzi tutto i cambiamenti più recenti di questo indicatore (Fig. 3). Nel 2019 beneficiava dell’indennità il 2,4% dei minorenni, lo 0,8% degli adulti, il 2,5% della fascia 65-75, l’8,8% della fascia 65-75 anni e il 36,5% dei grandi anziani. Nel 2020, le variazioni di maggior rilievo sono consistite nella riduzione della copertura tra gli anziani della fascia centrale 75-85 anni(-0,8 punti), fenomeno ancora più evidente tra i grandi anziani (-4 punti). Si precisa che nel 2020, presumibilmente per effetto della pandemia, si è assistito ad una contrazione della numerosità degli anziani nella regione; è evidente tuttavia che la riduzione del numero di beneficiari dell’indennità è stata più marcata della contrazione della popolazione di riferimento, suggerendo una maggiore vulnerabilità agli effetti della pandemia delle persone non autosufficienti rispetto alle altre persone della stessa fascia di età.
Figura 3 – Copertura IdA su popolazione target, Lombardia, 2019-2020
È utile una lettura dei dati più recenti anche tenendo conto delle dinamiche della copertura in un’ottica di lungo periodo (Tab. 1). Nell’ultimo decennio, risultava in corso:
- una costante crescita della diffusione dell’indennità tra i minorenni;
- una stabilità nella copertura degli adulti;
- un leggero peggioramento del livello di copertura negli anziani (non solo di quello più giovani), a significare un graduale miglioramento delle condizioni di autonomia delle frange più longeve
Come già anticipato, la rilevante riduzione dell’incidenza dei beneficiari anziani del 2020 non sembra tanto l’effetto del miglioramento delle condizioni dell’invecchiamento, quanto il risultato delle condizioni straordinarie della pandemia.
Tabella 1 – Copertura dell’indennità sulla popolazione target, (2012-2020), Lombardia
Un confronto con il resto del Paese
Quanto sinora emerso quale effetto della pandemia in Lombardia risulta abbastanza in linea alle dinamiche relative all’intero Paese (Tab. 2): infatti, anche a livello nazionale il 2020 ha comportato una rilevante contrazione dell’incidenza dei beneficiari della fascia 75-84 e di quella degli over 85; sui dati nazionali 2020 si osserva un miglioramento dell’indicatore per i minorenni, analogamente alle tendenze riscontrate nella nostra regione.
Nonostante questa comunanza di dinamiche evolutive, il confronto tra i dati della Lombardia e quelli del resto del Paese del 2020 a parità di fascia di età di riferimento, conferma un ampio divario tra dati nazionali e regionali, con un forte vantaggio dei primi che si è amplificato nell’ultimo esercizio (ad esempio, per i grandi anziani il dato Italia è pari a 37,7% e quello lombardo 32,5%).
È improbabile che tale divario sia spiegabile con fattori epidemiologici (differente incidenza nelle differenti aree del Paese di fattori invalidanti); presumibilmente sembrerebbe il risultato di disomogeneità valutative tra le commissioni regionali che hanno significato diversi orientamenti nell’accertamento da regione a regione.
Tabella 2 – Copertura dell’indennità per fasce di età, 2019-2020, Italia vs Lombardia
Un confronto infraregionale
La panoramica si conclude con un confronto interno tra i dati delle singole province lombarde: con riferimento a questo livello di aggregazione territoriale è stato confrontato il livello di copertura dell’indennità per le varie fasce di età della popolazione con la media regionale prima della pandemia (2019). Per agevolare la rappresentazione l’indicatore è stato normalizzato, assumendo la media regionale pari a 100 e calcolando il dato delle singole province in rapporto a 100.
Nella figura 4 sono rappresentate nei raggi le singole province e negli anelli gli indicatori delle varie fasce di età. Se una provincia fosse allineata con la media regionale il suo anello coinciderebbe con quello relativo al 100.
In generale, per tutte le fasce di età, in alcuni territori l’accesso all’indennità sembra essere più facilitato, fenomeno particolarmente evidente a Sondrio, Pavia, Cremona e Lodi (graficamente, sui relativi raggi, si osservano dei picchi in eccesso per tutti gli anelli).
La più forte variabilità si osserva nella fascia dei minori con un indicatore di copertura che oscilla dal 2,1% di Bergamo-Mantova-Milano al 3,5% di Varese (che dunque, a confronto della media regionale del 2,4% si rivela essere il 140%).
Per quel che concerne gli adulti, i valori provinciali sono tutti tra lo 0,7 e l’1%, fatta eccezione per Sondrio che arriva all’1,2%
Nella fascia degli anziani più giovani prevalgono Pavia e Sondrio che, a fronte di una media regionale del 2,5%, raggiungono picchi rispettivamente del 3,6% e del 3,5%; anche rispetto agli anziani della fascia 75-84 anni il primato della maggiore diffusione dell’indennità va a Pavia e Sondrio (oltre il 12% a fronte di una media dell’8.8%). Analogo posizionamento delle due province si riscontra sulla fascia dei grandi anziani, con un’incidenza rispettivamente del 47,3 e del 45%, a fronte di un dato regionale del 36,5%.
Si segnala che a Milano, per tutte le fasce d’età, l’indicatore è particolarmente contenuto rispetto alla media regionale, condizione che si ripete anche nella provincia di Monza-Brianza.
La forte variabilità infraregionale potrebbe derivare non solo da differenti condizioni epidemiologiche delle province; è probabile che le differenze siano il risultato di differenti orientamenti valutativi delle commissioni locali, a dimostrazione dell’esigenza di pervenire quanto prima a strumenti di accertamento omogenei, non solo sul piano nazionale ma anche interno alle regioni.
Figura 4 – Incidenza IdA per fasce d’età e provincia, 2019, Lombardia =100
Gli assegni regionali per la non autosufficienza
A completamento della panoramica sull’indennità è bene ricordare che non si tratta della sola misura di sostegno monetario, tenuto conto che una quota rilevante del Fondo Nazionale per la Non Autosufficienza è destinata dalla regione proprio all’erogazione di assegni per le gravissime disabilità (misura B1). Il riparto del FNA 2021 per l’esercizio 2022 ha infatti destinato a tale intervento 83,1 milioni dei 106,4 finanziati dallo Stato, integrati da 10 milioni di risorse autonome regionali[2].
Si ricorda che l’essere titolari dell’indennità di accompagnamento è condizione per l’accesso alla misura, pertanto i beneficiari della B1 possono essere visti come un sottoinsieme dei beneficiari dell’indennità. Nel 2020 risultavano in carico alla misura regionale circa 8300 persone, ossia il 2,8% dei titolari dell’indennità (purtroppo non è disponibile il dettaglio dei beneficiari per fasce d’età).
L’incidenza dei beneficiari gravissimi sui titolari dell’indennità è stata confrontata con quella di altre regioni al 2018 (ultimo anno per il quale sono disponibili dati)[3]. All’epoca per la Lombardia il numero di gravissimi era molto più ridotto di quello del 2020 (6635 beneficiari, il 25% in meno del dato 2020). Nel 2018 risultava una numerosità relativa abbastanza contenuta rispetto alle regioni di riferimento (Tab. 3). Occorre in ogni caso ricordare che anche la consistenza degli interventi per la gravissima disabilità non è omogenea da regione a regione. Il livello minimo degli assegni per i gravissimi previsto dalla normativa nazionale è di 400€[4] mensili, cifra rispetto alla quale il sostegno previsto dalla DGR 5791 è ben superiore (il ventaglio di diversi assegni oscilla tra i 650 e i 1300 eur mensili, con un rapporto tra stanziamento e beneficiari al 30/11/2021 pari a 950 eur/mese).
Tabella 3 – Incidenza dei disabili gravissimi sul numero di titolari di indennità di accompagnamento, 2018
[1] Fonte: Dwh Istat, Statistiche della previdenza e dell’assistenza sociale. I trattamenti pensionistici, sono state considerati i beneficiari di pensioni di invalidità civile con indennità di accompagnamento e quelli di indennità di accompagnamento per invalidità civile
[2] DGR 5791/2021
[3] DPCM 21/11/2019, Piano Nazionale Non Autosufficienza 2019-2021, sono stati considerate le regioni con dati completi
[4] Cifra ribadita anche dal Piano Nazionale Non Autosufficienza 2022-2024 in corso di adozione
