L’indagine Istat sulla spesa sociale dei comuni continua a rappresentare la principale fonte per descrivere l’andamento del nostro welfare territoriale. Da poco ne sono stati diffusi i risultati relativi al 2019. Pur consegnando una fotografia non proprio recente, è sempre utile ricavare le tendenze evolutive d’insieme per la nostra regione e le dinamiche dei singoli interventi assistenziali; il 2019, peraltro, può essere preso a riferimento quale quadro delle condizioni di normalità ante Covid.
Per superare i limiti del ritardo nell’aggiornamento della predetta rilevazione, si è cercato di integrare questa fotografia con fonti più aggiornate che, pur non essendo espressamente mirate all’osservazione dei servizi sociali, possono essere assunte quali proxy dell’evoluzione del comparto in questione. A partire dai bilanci dei comuni, pertanto, si cercheranno di cogliere le tendenze regionali del 2020 e del 2021 in materia di risorse per il sociale, con un affondo su un campione di comuni (quelli più popolosi).
Le dinamiche della spesa sociale rilevate dall’Istat
L’impatto complessivo e sulle varie categorie di utenza
La spesa sociale dei comuni lombardi, così come rilevata dall’Istat nell’apposita indagine, nel 2019 evidenzia un andamento crescente dell’ordine del 1,6% (Fig. 1); ciò significa che prosegue il trend espansivo in corso nell’ultimo quinquennio[1], anche se la variazione positiva del 2019 si configura come un rallentamento della più incisiva dinamica di crescita sperimentata tra il 2017 e il 2018.
A titolo di confronto, a livello nazionale, nel 2019 si è verificata un’espansione una velocità minore di quella osservata in Lombardia (0,7%).
Le variazioni hanno interessato le diverse categorie di utenza con diversa intensità, spesso in continuità con le dinamiche già osservate nel medio periodo. Di rilievo la notevole crescita della voce “povertà” (+13,5% solo nel 2019), presumibilmente segno dell’effetto dell’avvio del “Piano Povertà”. Prosegue la marcata crescita della spesa per i disabili (+3,3%), decisamente più accentuata di quella per gli anziani (0,6%); quest’ultima sembra avere invertito il trend di riduzione, senza tuttavia recuperare la perdita subita tra il 2015 e il 2017. La voce “famiglia e minori”, con un trend di medio periodo altalenante, nell’ultimo anno si rivela pressochè stabile. Gli interventi per la marginalità e quelli trasversali sperimentano un arretramento nell’ultimo anno.
Fig. 1 Evoluzione spesa sociale dei Comuni per target
L’impatto sui diversi interventi
In che modo sono cambiati i principali interventi assistenziali? Nel caso dell’assistenza domiciliare[2] nel 2019 la crescita ha interessato prevalentemente la disabilità; la spesa sociale per gli anziani a domicilio torna a crescere dopo un quadriennio di crollo, restando tuttavia ancora nettamente al di sotto dei valori del 2015.
Per quanto riguarda la spesa per servizi residenziali/diurni[3] la tendenza di medio periodo è, per disabili e minori, di tipo espansivo, a dispetto degli anziani, utenza su cui i comuni nel quinquennio tendono a limitare il proprio impegno. La spesa per i nidi (servizi socioeducativi infanzia) nell’ultimo anno si raffredda.
Il servizio sociale professionale avanza per tutte le categorie di utenza, mentre il sostegno scolastico per la disabilità si rafforza, accentuando la corsa al rialzo in atto dal 2015 (oltre il 40% in più rispetto al 2015).
Tab. 1 – Evoluzione spesa per principali interventi, 2015-2019 per target, (milioni di eur)
Chi gestisce la spesa?
Dal punto di vista organizzativo continua il processo di rafforzamento delle forme di aggregazione dei comuni nella gestione dei servizi sociali (così come auspicato dalla legislazione nazionale, ad esempio si veda il ruolo degli ATS nei processi evolutivi per i servizi sociali disegnati dalla Legge di Bilancio per il 2022): oggi attraverso le gestioni associate[4] viene gestito il 21,1% degli interventi di spesa in Lombardia, a confronto del 17,3% del 2015.
Pressochè nullo il ruolo delle aziende sanitarie, un dato che tuttavia solleva perplessità sull’ effettiva alimentazione da parte di questi enti delle misure sociali da esse gestite (si pensi ad esempio ai buoni B1, partita ingente che sembra sfuggire a questa rilevazione).
Fig. 2
Le dinamiche della spesa sociale risultanti dai bilanci dei comuni
Come anticipato in premessa, per avere un quadro quanto più possibile attuale, oltre ai dati Istat, sono state utilizzate altre fonti di cui sono disponibili aggiornamenti al 2020-2021. Nello specifico sono stati analizzati i bilanci dei comuni messi a disposizione sul portale BDAP dalla Ragioneria Generale dello Stato (OpenBDAP | Scopri, Esplora e Analizza la Finanza degli Enti Territoriali (mef.gov.it)), con l’intento di isolare le risorse destinate da questi enti al sociale. Pur non trattandosi di vere e proprie statistiche sul welfare ma di dati raccolti a fini contabili, la spesa per il sociale ricavabile dai bilanci è indicativa delle tendenze generali in atto nel sociale in Lombardia; per di più questa fonte offre la possibilità di comparazioni tra i singoli comuni.
Gli aggiornamenti più recenti
E’ stato ricostruito l’aggregato “spesa sociale” quale somma degli impegni di spesa corrente delle varie componenti della Missione 12 (Diritti sociali, politiche sociali, famiglia) depurata degli elementi che, pur rientrando contabilmente in tale categoria, non sono strettamente classificabili del perimetro dei servizi sociali: nel proseguo per spesa sociale si intende quella della missione 12 al netto dei programmi “Diritto alla casa” e “servizio necroscopico e cimiteriale”. La spesa sociale della Lombardia è ricavata quale somma della spesa sociale delle tipologie di enti “comuni” e “unioni di Comuni”; questo tipo di fonte informativa, purtroppo, non consente direttamente l’aggregazione per ambiti.
Si propone una lettura delle dinamiche a livello regionale (quale somma degli enti “comuni” e “unioni di comuni”) e un affondo sui singoli comuni, previa selezione di un campione ritenuto di maggiore interesse , in quanto trattasi dei municipi più popolosi[5].
Tab. 2 – Spesa sociale pro-capite 2018-2021 in valore assoluto e variazione rispetto all’anno base
In generale, a livello lombardo, per tutto il quadriennio in questione, è proseguito il rafforzamento della spesa sociale, passata dai 148 € pro-capite del 2018 ai 164,2€ del 2021, con una dinamica sempre crescente (nel 2021 si spende il 10,9% in più delle risorse del 2018, come rappresentato nelle colonne a destra).
A fronte di questa tendenza generale, i singoli comuni hanno sperimentato andamenti eterogenei; ad esempio, si distinguono:
- Miliano che nel 2019 e nel 2020 riporta una contrazione della spesa in questione, con un recupero nel 2021 sui livelli del 2018
- Monza che ha gradualmente contratto la propria spesa sociale pro-capite
- Como che nel 2021 mostra un drastico arretramento della crescita sperimentata fino a quel momento
- Pavia in progressiva riduzione, con un valore finale nettamente in calo rispetto al 2018
- Cremona presenta un trend di crescita decisamente più marcato di quello del resto della regione
Oggi (colonna “spesa sociale procapite € 2021”) rispetto al dato regionale di 164,2€ pro-capite, i singoli comuni del nostro campione si posizionano da un minimo di circa 180€ di Pavia e Bustro Arstizio a un massimo di 312,6€ di Cremona; da sottolineare anche il dato rilevante di Bergamo (262,3€) e Como (245,3€).
Quanto pesa il sociale nei bilanci dei comuni?
E’ interessante analizzare anche quale centralità viene attribuita dai singoli comuni al settore sociale nelle proprie politiche di bilancio. Il rapporto tra la spesa sociale e il totale della spesa corrente può esserne considerata una buona approssimazione.
Tab. 3 – Incidenza della spesa sociale sul totale della spesa corrente, 2018-2021
A livello regionale il predetto rapporto è in miglioramento nel corso del tempo (dal 16,4% del 2018 al 17,5% del 2021), vale a dire che nei processi allocativi delle risorse comunali il sociale sta guadagnando spazio rispetto alle altre esigenze. Questo fenomeno ha interessato in modo eterogeneo i singoli comuni: se Brescia, Cinisello Balsamo, Varese, Busto Arsizio, Bergamo e Sesto San Giovanni mostrano una tendenza nel tempo al miglioramento , all’opposto, Milano, Como, Pavia, Monza che sembrano contrarre il proprio impegno relativo nei confronti del settore in questione. Cremona si distingue nuovamente per un significativo miglioramento dell’indicatore.
L’impatto sui diversi tipi di interventi
A fronte di questa generale tendenza all’aumento della spesa sociale, vale la pena verificare in che modo essa ha interessato le diverse tipologie di interventi (compatibilmente con il dettaglio informativo offerto dagli schemi di bilancio, ovvero dai “programmi” in cui si articola la Missione 12), soprattutto con riferimento agli anni più recenti e ai programmi relativamente più cospicui.
A livello regionale, nell’ultimo triennio si osserva:
- un significativo miglioramento della spesa per infanzia/minori/asili nido
- nonostante una flessione del 2020, una tenuta e un miglioramento della spesa per la disabilità
- un miglioramento nei programmi di tipo trasversale (programmazione dei servizi sociosanitari e sociali), presumibilmente per effetto delle politiche nazionali di rafforzamento del personale da dedicare al servizio sociale professionale
- una costante riduzione della spesa sociale per anziani
In qualche modo sembrerebbe che le tendenze registrate dalla rilevazione Istat fino al 2019, si stiano accentuando negli anni più recenti. In particolare, alcuni target (ad esempio gli anziani) non riescono a beneficiare della generale crescita del settore, sperimentando un perdurante arretramento di attenzione.
Fig 3 – Spesa sociale per programmi dei comuni/Udc lombardi, milioni di eur, , 2018-2021
Nell’Appendice 1, è riportato l’andamento dei programmi di spesa sociale dei singoli comuni del campione. Si precisa che, in alcuni casi, le forti oscillazioni di singole voci di spesa potrebbero essere indicative del fatto che nei diversi anni i comuni hanno scelto di classificare le medesime partite di spesa sociale sotto programmi diversi (ad esempio, da anno in anno, si nota un diverso ricorso alla categoria trasversale “programmazione dei servizi sociosanitari e sociali”, si veda il caso di Monza). Potrebbe essere il segnale di un processo di adattamento ancora in atto alle nuove logiche di classificazione della spesa (cosiddetta “armonizzazione contabile”) e ai relativi schemi di bilancio.
[1] Si rimanda a Un anno in più di spesa sociale. Effetti per la Lombardia – 05-13-2020 (lombardiasociale.it) per una discussione delle tendenze 2015-2016 e delle connesse presunte anomalie.
[2] Sono inclusi: voucher, assegno di cura, buono socio-sanitario; assistenza domiciliare socio-assistenziale; assistenza domiciliare integrata con servizi sanitari; altri interventi di assistenza domiciliare; telesoccorso e teleassistenza; servizi di prossimità (buon vicinato).
[3] Include sia gli oneri sostenuti dai comuni per la gestione di strutture residenziali contributi, sia le integrazioni alle rette con oneri a carico dei comuni.
[4] distretti/ambiti/zone sociali/comunità montane/consorzi/unioni di comuni/altre associazioni di comuni.
[5] Si è fatto riferimento alla popolazione residente al 1/1 di ogni anno. Non essendo disponibile il dato per il 2018 omogeneo rispetto alle altre annualità, per quest’anno si è assunto lo stesso valore del 2019.
