Premessa
Il Patto per un nuovo Welfare sulla Non Autosufficienza ha presentato in più occasioni le sue proposte di costruzione del Sistema Nazionale Assistenza Anziani definito come l’insieme di tutti gli interventi a titolarità pubblica dedicati all’assistenza degli anziani non autosufficienti[1].
Il testo più completo, “Proposte per l’introduzione del sistema nazionale assistenza anziani – Un contributo per il confronto” di marzo 2022, dà la consistenza e lo spessore delle proposte, articolate e concatenate in una serrata logica unitaria, costruita attraverso una complessa mediazione tra oltre cinquanta associazioni ed enti aderenti all’iniziativa. Si tratta di un contributo mirato ad aprire un ragionamento che coinvolga e ampli la platea di confronto per costruire il consenso necessario per non perdere l’occasione che il PNRR ha offerto: avere finalmente anche in Italia una riforma organica dell’assistenza degli anziani non autosufficienti.
Va precisato che la proposta si colloca nell’iniziale e più importante gradino del cammino della riforma: quello della Legge Delega, da cui discenderanno i Decreti delegati. Questo comporta che il documento di proposta disegni il quadro complessivo lasciando il dettaglio ai successivi atti: ciò non sminuisce l’importanza della visione d’insieme che ne emerge, che farà da guida ai decreti attuativi.
Il presupposto
Il presupposto di partenza dei proponenti lo SNA è che non viene ritenuta praticabile una riforma istituzionale che riallochi le funzioni e le risorse oggi suddivise nelle competenze di Stato, Regioni, Enti Locali e Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS). Pertanto, ferma restando l’attuale suddivisione istituzionale delle titolarità, si è scelto di ricomporre in un governo unitario e in una realizzazione congiunta e integrata tutte le misure rivolte agli anziani non autosufficienti, oggi programmate e gestite separatamente dalle tre citate filiere istituzionali.
Conseguentemente, le proposte promuovono la massima unitarietà possibili tra interventi che, pur mantenendo centri decisionali separati, affrontano con un approccio sistemico i nodi fondamentali delle politiche della non autosufficienza: il percorso di presa in carico degli anziani e delle loro famiglie, la rete delle risposte fornite, gli assetti di programmazione e governance del sistema e le modalità di finanziamento.
Questa prima riflessione si focalizza sugli assetti di programmazione e governance del sistema e sulle modalità di finanziamento, rinviando a successivi approfondimenti gli altri aspetti della proposta (che comunque saranno richiamati sinteticamente perché strettamente connessi al tema trattato).
Infatti, l’integrazione sul singolo caso che si articola in un percorso unitario che parte dal Punto Unico di Accesso e si esplica in una Valutazione Nazionale di Base (VNB), valutazione unica per l’accesso a tutte le provvidenze statali) e in una successiva Valutazione Multidimensionale (UVM) , che, a partire dalla VNB, definisce a livello locale gli interventi necessari coordinandoli in un Progetto Assistenziale integrato. Anche da questa estrema sintesi si comprende molto bene la forza ricompositiva che, già a partire dalla presa in carico dal singolo caso, si intende perseguire; appare altrettanto evidente come la VNB sia un primo elemento per l’unificazione della lettura dei bisogni degli anziani, che troverà completamento nella griglia fabbisogni e risposte (vedi più sotto).
Programmazione e governance
In materia di ricomposizione istituzionale le proposte prevedono che gli interventi attinenti alle diverse filiere della non autosufficienza (sociali, sanitarie e prestazioni INPS), oggi programmati in tempi e con modalità separate, trovino una possibile ricomposizione grazie alla costituzione di specifici organismi di governance, le Reti per l’assistenza integrata alle persone anziane non autosufficienti Nazionale, Regionali e Territoriali. La Rete Nazionale è in un organismo paritetico che vede la presenza dei Ministeri, delle Regioni e dei Comuni e i rappresentanti dell’INPS per le misure assistenziali di competenza. La Rete Regionale e locale è costituita con la stessa logica ma con gli interlocutori regionali e locali.
Tutte le Reti devono elaborare un proprio Piano integrato per la Non autosufficienza: Nazionale, Regionale e Territoriale di durata triennale con possibili aggiornamenti annuali. Questo piano, per il proprio ambito di competenza, definisce l’insieme degli interventi per la non autosufficienza in modo contestuale e coordinato tra i diversi referenti che afferiscono alla rete. Non solo, l’obiettivo più ambizioso è quello della ricomposizione quantitativa e temporale delle risorse che va a favorire lo sviluppo del “budget di salute”, fondamentale garanzia di una transizione ordinata tra i diversi setting assistenziali implicati nelle risposte territoriali
Non sfugge ai proponenti la complessità di una programmazione multilivello, che rischia di incepparsi se sopravvenissero blocchi e ritardi nella programmazione del livello superiore, soprattutto se pensata con la classica modalità “a cascata”. Vengono individuati correttivi ma – anche in questo caso- l’ambiziosità della proposta è evidente. Occorrerà prevedere meccanismi che facilitino la ricomposizione unitaria in caso emergano posizioni difformi, cosa che, com’è noto, è in grado di paralizzare le decisioni di organismi paritetici. Questa non è certamente una sfida facile, tanto più se si pensa che spesso in passato si è tentato di comporre pezzi del welfare (si pensi all’integrazione sociosanitaria) con risultati talora molto deludenti. Alcune esperienze lombarde testimoniano tuttavia che ottenere risultati – benché arduo – è possibile; anche durante la pandemia si sono sperimentate forme inedite di coordinamento che hanno coinvolto anche il terzo settore e hanno fronteggiato egregiamente l’emergenza. Le analisi interpretative di cosa abbia reso possibili queste integrazioni indicano che si tratta della focalizzazione di tutti gli attori sul risultato. L’obiettivo di garantire un’assistenza più efficace alle persone non autosufficienti potrà motivare questa ricomposizione? Forse sì, perché la convinzione che la frammentazione attuale, oltre a sprecare risorse non garantisca un’ adeguata presa in carico di queste persone, è molto diffusa sia tra gli operatori del settore che nell’opinione pubblica.
Il Sistema informativo
Come evidenziato all’inizio, alla luce della logica stringente adottata dai proponenti, un altro fondamentale strumento di ricomposizione è il sistema informativo. C’è consapevolezza che una programmazione e una governance adeguata non sono attuabili senza un sistema informativo capace di raccogliere, elaborare e restituire dati quantitativi e qualitativi unitari, che sostengano le Reti per l’assistenza integrata della non autosufficienza nelle loro decisioni. Questa è un’altra criticità che caratterizza il settore della non autosufficienza, nel quale non esiste un unico sistema informativo nazionale bensì diversi sistemi informativi regionali non interoperabili e spezzoni di dati derivanti dalle diverse banche dati o da ricerche specifiche, anche di grande interesse ma non coordinate.
Lo SNA punta a costruire un sistema informativo unitario a partire dalla VNB, con la costruzione di una griglia fabbisogni risposte, secondo la quale a un determinato fabbisogno assistenziale corrisponde un’aspettativa di risposta adeguata a tale classificazione. L’impianto, a regime, prevede la clusterizzazione della popolazione anziana per profili omogeni di fabbisogno assistenziale e rende necessario che le risposte assistenziali previste dalle Regioni facciano riferimento a una classificazione comune del sistema di offerta locale. Ovviamente, gli autori segnalano che la griglia fabbisogni risposte non porterà automaticamente le Regioni all’obbligo di erogare a ogni anziano le risposte che emergono dalla griglia, ma che questo strumento permetterà di monitorare e costruire percorsi di miglioramento, favorendo una maggior equità nel paese. Quest’obiettivo – ineludibile ma difficile – oggi è forse più facile da raggiungere anche in considerazione del fatto che il PNRR prevede la digitalizzazione della PA.
Integrazione gestionale
Oltre a quella istituzionale, le proposte perseguono l’integrazione gestionale. La prima azione indispensabile a questo scopo è la piena, totale e strutturale integrazione tra Distretto Sanitario e Ambito sociale. Solo così la Rete territoriale per l’assistenza integrata ai non autosufficienti può diventare il luogo unitario di governance istituzionale, con l’Ufficio unico di programmazione che costruisce e attua il Piano integrato per la non autosufficienza territoriale. Anche in questo caso è necessaria una responsabilità tecnica paritetica e unitaria, che governi la gestione e l’erogazione dei processi e dei servizi integrati per le persone non autosufficienti. Diversi territori registrano già una proficua interazione tra i Distretti e gli Ambiti territoriali dei Piani di Zona, ma occorre potenziare il personale e gli strumenti operativi superando da parte dei Comuni anacronisti e sterili campanilismi, e da parte delle ASL il complesso di superiorità “sanitaria”. Significativa, su questo versante, la previsione di “livelli essenziali di processo”, da meglio declinare ma sicuramente interessanti perché spesso le belle dichiarazioni d’intenti si infrangono nella concreta messa a terra operativa.
Il finanziamento
La proposta è molto chiara. Lo SNA si basa sul finanziamento pubblico dei livelli essenziali sociali (LEP) e sanitari (LEA) specificatamente dedicati agli anziani non autosufficienti. E’ noto quali siano questi livelli, alcuni già tradotti in norme, altri in attesa di essere recepiti, ma anche in questo caso per evitare che restino mere dichiarazioni teoriche di diritti bisognerà affiancarli a criteri di attuazione che omogeneizzino – almeno nei livelli minimi – le differenti declinazioni regionali.
Infine, un’altra riflessione condivisa è che le risorse pubbliche dedicate a questo settore sono insufficienti e vanno incrementate. È sufficiente fare un confronto con la spesa per Long term care europea per comprendere l’indispensabilità di questa proposta.
Conclusioni
Le sfide che lo SNA implica sono complesse e possono scoraggiare. In realtà, siamo tutti chiamati a sostenere – e anche a migliorare- queste proposte, nella consapevolezza che siamo a un punto di non ritorno: se questa riforma non si realizza ora, ne deriverà un grave danno per il paese. C’è molto da lavorare, riflettere, connettere ma la sfida va raccolta.
[1] Per approfondimenti:
Rusmini G. (a cura di), Il Sistema Nazionale Assistenza Anziani (SNA): la proposta in sintesi, www.luoghicura.it, 26 aprile 2022;
Gori C., Abbiamo bisogno del Sistema Nazionale Assistenza Anziani?, www.luoghicura.it, 27 aprile 2022
