La legge di Bilancio 2023 ha introdotto una significativa modifica al Reddito di Cittadinanza (RdC), che a partire dal 1° gennaio 2024 ha lasciato il posto all’Assegno di Inclusione (Adi)[1]. La transizione sta permettendo, oltre a comprendere le principali caratteristiche della nuova misura, che presenta alcune discontinuità rispetto al RdC, anche di delineare alcune problematiche emergenti nella fase dell’implementazione.
Nel contributo, che vuole essere l’avvio di un percorso di approfondimento, evidenzieremo le principali differenze[2] e le criticità emergenti, tenendo conto anche delle specificità del sistema lombardo.
Assegno di Inclusione, cosa cambia
Partiamo col dire che tutti i soggetti interessati dalla nuova misura sono tenuti a interagire con i servizi sociali e sono tenuti ad aderire ad un percorso personalizzato di inclusione sociale o lavorativa. È importante sottolineare, in questa direzione, come siano molti i controlli, le penalità e i vincoli a cui è sottoposta l’Adi; gli articoli 7 e 8 (Controlli e Sanzioni e responsabilità penale, contabile e disciplinare), contano 25 commi[3].
L’Adi ha poi un’impostazione categoriale e si concentra principalmente sul contrasto alla povertà per i nuclei familiari con minori, disabili, over 60 e soggetti svantaggiati impegnati in programmi di cura e assistenza. Questo nuovo approccio comporta un cambiamento di target significativo ed esclude un numero importante di ex percettori di RdC. Resta aperta inoltre, come vedremo più avanti, la questione dei soggetti svantaggiati impegnati in programmi di cura e assistenza, come ad esempio le persone in carico ai servizi per la disabilità, quelle in carico ai servizi per le dipendenze, le donne vittime di violenza, le persone seguite dai servizi per la salute mentale e le persone senza fissa dimora.
Un altro aspetto di fondamentale importanza è che, a differenza del RdC, l’Adi non rientra nei Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEPs). In un momento storico in cui, dopo molti anni di attesa, vengono finalmente definiti i LEPs, la scelta di non includere l’Adi tra questi solleva sicuramente dei dubbi sul futuro e su quanto lo Stato centrale consideri questa misura un elemento fondamentale del welfare state del nostro Paese.
Un ultimo aspetto, infine, seppur marginale, riguarda il divieto di utilizzare il contributo per l’acquisto di sigarette e alcolici. Riteniamo che tale restrizione sia il riflesso di un approccio che considera le persone in stato di povertà come incapaci di gestire autonomamente il proprio percorso di vita e che, in qualche modo, segni una chiusura rispetto alla possibilità che le persone determinino le proprie modalità di consumo. Avere bisogno di un contributo economico non significa necessariamente non essere in grado di gestire le proprie risorse. La rappresentazione del povero come persona incapace di gestirsi in maniera autonoma si rileva anche dall’articolo 9 Offerte di lavoro e compatibilità con l’Assegno di inclusione, in cui la condizionalità prevede che un impiego a tempo indeterminato debba essere accettato addirittura su tutto il territorio nazionale, pena la perdita del beneficio.
Addio all’Universalismo
Dalle simulazioni della Banca di Italia[4] emerge che l’Adi individua una platea di potenziali beneficiari di 1,2 milioni di nuclei, 900.000 in meno rispetto all’RdC.
La questione centrale attiene il passaggio da una misura di natura universalistica ad una a carattere selettivo. La possiamo ben rappresentare con le parole di Cristiano Gori:
“Con l’introduzione dell’Assegno d’Inclusione (Adi), inizierà una nuova epoca, segnata da un intervento strutturale di reddito minimo basato sul principio della categorialità familiare. Il diritto a ricevere un sostegno non sarà più assicurato a tutti coloro i quali sono sotto una specifica soglia economica di povertà bensì solo ad alcuni tra questi (categorialità), individuati in base alle caratteristiche della propria famiglia, in particolare la presenza di figli minori (familiare)”[5].
È chiaro che, con questa prospettiva, si abbandona lo sviluppo di una misura volta alla coesione sociale e all’uguaglianza, concentrandosi invece sull’identificazione di gruppi specifici, approccio che rischia di generare disuguaglianze e stigmatizzazioni. È interessante notare che, dalle simulazioni effettuate, emerge come alcuni gruppi sociali traggono vantaggi (in particolare i nuclei familiari con la presenza di persone con disabilità) mentre altri subiscono svantaggi (ad esempio le persone sole o i nuclei con figli sopra i 3 anni e/o maggiorenni).
Effetti sui territori
Le modalità di accesso e la selezione dei beneficiari sollevano diverse questioni a livello territoriale, a partire dal cambiamento del target di riferimento della misura.
Le conseguenze che già in questa fase possiamo rilevare sono, in primo luogo, la scomparsa della platea degli adulti fragili e soli, che costituivano una fetta importante dei beneficiari RdC e, è bene ricordarlo, un gruppo sociale spesso dimenticato dal nostro sistema di welfare.
Questa situazione genera alcune problematiche di carattere operativo particolarmente critiche per le Amministrazioni Locali e gli operatori del settore. Si tratta di un problema estremamente serio e difficile da affrontare sia dal punto di vista economico, sia da quello operativo. Questa platea, considerate le difficoltà delle Amministrazioni Locali, rischia di non avere risposte ed essere così abbandona al proprio destino.
Assistiamo, in secondo luogo, all’emergere di una nuova categoria di beneficiari, ovvero gli over 60. Tale popolazione prima trovava, almeno parzialmente, una risposta nella Pensione di Cittadinanza, oggi non più. L’aspetto problematico in relazione a questa platea di beneficiari è legato al (difficile) coinvolgimento di questa fascia d’età nelle misure legate alla condizionalità.
Nei prossimi mesi sarà cruciale comprendere quali strategie le Amministrazioni Locali e gli Ambiti Sociali potranno attuare per affrontare le sfide indicate. È bene ricordare, infatti, che se la selettività della misura risolve (forse) alcuni problemi di budget a livello centrale, non fa altro che spostare la questione ai livelli decentrati. Il passaggio da una misura universalistica a una selettiva riduce gli aventi diritto, ma non le persone e le famiglie che necessitano di supporto e sostegno. Temiamo che i prossimi mesi vedranno delle pressioni importati verso gli operatori e i Comuni, pressioni che in molti casi non troveranno risposta.
Specifiche criticità nel contesto lombardo
Come anticipato più sopra, un aspetto problematico della nuova misura riguarda la necessità di identificare coloro che sono considerati “svantaggiati in programmi di cura e assistenza”, ovvero, i nuclei con componenti in condizioni di svantaggio inseriti in programmi di cura e assistenza dei servizi socio sanitari territoriali certificati dalla pubblica amministrazione. Questo aspetto presenta una serie di difficoltà che risultano difficilmente gestibili, soprattutto all’interno di un contesto come quello lombardo.
La prima difficoltà, di carattere generale, risiede nel fatto che, prima di richiedere l’AdI, la persona deve essere già in carico ai servizi e deve possedere la relativa certificazione. Ciò potrebbe creare una scarsa flessibilità della misura e, soprattutto, implicare che il sostegno per il contrasto alla povertà si attiva esclusivamente se la situazione viene presa in carico dal servizio sociale.
Un’altra difficoltà riguarda i servizi specialistici, che, da quanto emerge dai primi contatti, sono ancora poco coscienti sul proprio ruolo all’interno di questo processo di lavoro e sulle modalità attraverso le quali sostenere le persone nella richiesta della misura. Tale aspetto risulta molto problematico, poiché porta le persone a presentare domande incomplete, che vengono quindi respinte. Genera, inoltre, incomprensioni tra i servizi sociali e quelli specialistici in merito alle responsabilità e, si potrebbe aggiungere, ai doveri dei singoli operatori. In questo contesto, ovviamente, a pagare il prezzo più alto sono le cittadine e i cittadini, che finiscono per essere rimbalzati da un servizio all’altro oppure, peggio ancora, presentano domande incomplete perdendo delle opportunità o potendone usufruire in ritardo.
Questa problematica tocca i nervi scoperti delle politiche regionali lombarde[6]. Da un lato, la carenza di una struttura di governance in grado di promuovere o almeno facilitare l’integrazione degli interventi; dall’altro, la difficoltà di integrazione e coordinamento che esiste tra i servizi sociali e socio-sanitari. Una misura già complessa come l’AdI, in un sistema come quello lombardo, rischia di diventare poco accessibile e di mettere le persone in difficoltà in una situazione ancora più complicata.
Guardando avanti
Nei prossimi mesi il nostro Paese dovrà affrontare una sfida cruciale nel contrasto alla povertà, considerando che i dati ISTAT non mostrano una diminuzione del fenomeno. La tenuta sociale dei territori potrebbe essere a rischio, ed è quindi fondamentale accompagnare i servizi e le amministrazioni locali a ripensare le strategie di contrasto alla povertà, tenendo conto delle nuove indicazioni.
Nel quadro tratteggiato è bene ricordare che stiamo attendendo l’emissione della DGR Regionale che definisca le linee guida per la programmazione zonale. Dal nostro osservatorio appaiono centrali alcuni aspetti:
- Comprendere cosa stia accadendo alle persone escluse dalla misura e perché, nonostante le previsioni, stiano arrivando meno domande del previsto[7]. È importante costruire un quadro statistico funzionale alla creazione di scenari plausibili e alla co-costruzione di scelte strategiche;
- Facilitare l’integrazione di una serie di politiche (abitative, formative, sociali, ecc.) in un’ottica di contrasto alla povertà, ma cercando di dare un approccio universalistico. Non dobbiamo dimenticare che progettare una misura selettiva, in sé, limita l’accesso, ma non le necessità e proprio per immaginare nuove soluzioni diventa necessario ottimizzare le politiche evitando sprechi e sovrapposizioni;
- Sviluppare, già dalla fase di programmazione regionale, modalità, protocolli e prospettive che favoriscano l’integrazione dei servizi sociali con i servizi specialistici, evitando che, come spesso accade, questo onere venga lasciato esclusivamente ai servizi e agli operatori.
Molto dipenderà dalle scelte regionali e dalla loro capacità di creare sinergie con ATS, ASST, Ambiti e Comuni. Nei prossimi mesi, cercheremo, attraverso una serie di interviste, di fornire contributi che possano partecipare alla discussione pubblica su questo segmento di politica sperando di poter contribuire alla costruzione di strategie efficaci.
- Decreto Legge 48/2023 (https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2023/05/04/23G00057/sg). ↑
- Si veda anche il Quadro sinottico della nuova misura Assegno di Inclusione comparata con il Reddito di Cittadinanza. ↑
- R. Siza, L’Assegno di Inclusione in un welfare che divide, Welforum.it ↑
- G. Bovini, E. Dicarlo e A.Tomasi, La revisione delle misure di contrasto alla povertà in Italia, Banca d’Italia ↑
- Si veda: Dopo il RDC, la categorialità familiare – Welforum.it ↑
- Si veda sul tema: N. Basile, G. Piermaria, Una trama senza ordito: il sistema lombardo di contrasto alla povertà, in A cura di C. Gori, C. Guidetti, V. Ghetti e F. Pozzoli, In cerca di un nuovo modello. Lo stato del welfare in Lombardia, Maggioli, 2024 ↑
- Si veda in merito: ADI, meno di 300.000 domande accolte, quasi 120.000 respinte. Troppi senza sostegno – Alleanza contro la povertà ↑
