“In cerca di un nuovo modello. Lo stato del welfare in Lombardia” è l’ultimo volume curato da LombardiaSociale ed è dedicato a presentare un’analisi delle scelte strategiche di Regione Lombardia nel quinquennio dell’XI Legislatura per quanto riguarda le politiche di welfare sociale e socio-sanitario.
Il volume, pubblicato a ottobre 2023 e presentato il 29 gennaio 2024 alla Casa della Cultura di Milano, può essere acquistato sul sito di Maggioli Editore oppure scaricato gratuitamente dal sito di LombardiaSociale. In questo speciale raccogliamo una sintesi dei contenuti e delle tesi riportate nei sei capitoli tematici che compongono il volume: programmazione e governance, finanziamento e spesa, anziani, disabilità, famiglie e minori, povertà.
Introduzione
Per inquadrare il fenomeno sono necessari alcuni elementi di sfondo che aiutano a comprendere come i processi di impoverimento stanno colpendo il nostro Paese e la nostra regione.
In Italia, il 7,5% delle famiglie, pari a circa 5,6 milioni di persone, si trovano in condizione di povertà assoluta. Questo dato mostra una stabilità rispetto al 2020, anno in cui si era registrato un aumento da 6,4% (2019) a 7,7%.
Le regioni settentrionali hanno visto un incremento maggiore nel 2020, con le famiglie in povertà assoluta passate dal 5,4% al 7,6%. Nel 2021, però, si registra un calo al 6,7%, superiore alla media nazionale. Il Nord ha mostrato un miglioramento, con una riduzione della povertà assoluta dal 9,3% all’8,2%.
La Lombardia, nel contesto del Nord Italia, ha sperimentato una crescita della povertà nel 2020, con una percentuale maggiore di nuclei familiari in deprivazione, probabilmente legato alla pandemia. Nel 2021 si rileva un miglioramento della situazione, le famiglie più colpite rimangono quelle numerose con figli minori. Questi nuclei non solo affrontano difficoltà economiche e deprivazione materiale, ma anche sfide legate a povertà educativa, esclusione sociale e aumento delle disuguaglianze.
Misure e interventi di contrasto alla povertà nel corso dell’XI legislatura
Analizzare il segmento di policy che riguarda il contrasto alla povertà è complesso perché le scelte sono influenzate dall’impostazione nazionale[1] e quindi non è facile comprendere cosa sia da attribuire al decisore regionale e cosa, invece, dipenda dall’approccio ministeriale.
Documenti programmatori
Un ruolo di Regione in questa situazione è stato di recepire gli indirizzi nazionali, cercando di dar sostegno e accompagnamento agli Ambiti Territoriali nell’implementazione delle misure e nell’attuazione dei progetti, assumendo una funzione di cerniera tra il livello Ministeriale e quello territoriale. Gli strumenti principali sono stati due documenti programmatori per il contrasto alla povertà, in attuazione dei rispettivi piani nazionali: le Linee di sviluppo delle politiche regionali di contrasto alla povertà 2018/2020 e il Piano regionale di contrasto alla povertà 2021/2023.
Gli aspetti centrali di questi due documenti prevedono il rafforzamento del servizio sociale professionale, l’attivazione di sostegni ai progetti di inclusione per i percettori di RdC, il miglioramento del segretariato sociale e l’adeguamento dei sistemi informativi per assicurare l’interoperabilità con la piattaforma GEPI e i sistemi locali. Entrambi i documenti programmatori vogliono inoltre rafforzare il sistema di governance, promuovendo l’integrazione e la sinergia tra differenti ambiti di policy, tipologie di risorse e attori istituzionali e non. Viene a tal fine enfatizzata l’importanza della collaborazione tra Ambiti Territoriali, Servizi Specialistici delle ASST e Servizi per il lavoro, nonché del consolidamento delle relazioni con il Terzo Settore.
L’aggiornamento delle Linee di sviluppo delle politiche regionali di prevenzione e contrasto alla povertà 2018-2020 si è concentrato maggiormente su un approccio preventivo teso alla coesione e all’inclusione sociale, con l’obiettivo di integrare misure nazionali e regionali e sviluppare un approccio multidimensionale alla povertà, valorizzando le reti territoriali e migliorando il coordinamento tra gli attori del sistema. Il Piano Regionale (2021/2023) pone invece l’accento sull’integrazione delle diverse politiche pubbliche per combattere l’impoverimento e promuovere la collaborazione tra istituzioni a vari livelli di governo. Appare evidente il tentativo di spingere verso un welfare territoriale di comunità.
Questi documenti, in sintesi, rappresentano il tentativo di Regione Lombardia di rispondere in maniera strutturata e complessiva alle sfide della povertà, promuovendo un approccio olistico che coinvolga diversi livelli di governance e vari attori sociali. Tuttavia, la loro realizzazione pratica ha incontrato diverse difficoltà, segnalando la necessità di un coordinamento e una collaborazione più efficaci tra i diversi livelli istituzionali e settoriali.
Interventi specifici regionali
L’analisi del ruolo di Regione nel contesto del contrasto alla povertà passa, oltre che dall’approfondimento dei documenti programmatori, dall’osservazione di come Regione abbia declinato misure specifiche definite direttamente dall’ente regionale. In proposito, è fondamentale considerare ciò che è stato messo in campo per combattere la grave emarginazione, e in particolare la povertà alimentare.
Riguardo alla grave emarginazione e all’aiuto alle persone senza dimora, la Regione ha recepito gli indirizzi nazionali afferenti all’impiego delle risorse del Fondo povertà dedicate alla povertà estrema, stabilendone unicamente i criteri di riparto. La povertà alimentare è invece un tema presente da tempo nelle policy lombarde. È normata da alcune leggi che declinano l’intervento regionale attraverso attività di recupero e distribuzione di prodotti alimentari ed è citata tra gli obiettivi individuati dal Programma regionale di sviluppo della XI legislatura, che prevede il potenziamento e lo sviluppo di azioni, anche di carattere innovativo, per la raccolta e distribuzione delle derrate alimentari a fini di solidarietà sociale. A tal proposito, vale la pena sottolineare l’importanza ricoperta in Lombardia dalle tante esperienze di spazi e reti deputati alla distribuzione di cibo. Un impatto importante e auspicato per questa tipologia di iniziative è quello di riuscire a costruire un sistema relazionale d’intervento che permetta alla comunità operosa di attivarsi. Le risorse stanziate dalla Regione possono dunque essere un fattore di supporto importante anche in questa direzione.
Punti di forza e criticità
Di seguito restituiamo alcuni dei punti di forza e delle criticità che hanno riguardato l’operato regionale nel quinquennio 2018-2023 in merito a quanto sopra richiamato, rimandando al Capitolo 6 del volume per una trattazione più completa.
Elementi positivi
L’investimento di questi anni lascia alcuni elementi positivi che è fondamentale, anche in vista dei cambiamenti che stiamo affrontando, capitalizzare e mettere a sistema in maniera estremamente puntale. L’elenco puntuale viene ripreso in maniera più specifica nel capitolo del libro:
- in Lombardia c’è stata una sperimentazione importante in merito alle équipe multidisciplinari, questo ha permesso di sviluppare specifici assetti e strumenti di lavoro che nei prossimi anni potranno realmente fare la differenza nella presa in carico delle persone in povertà;
- l’attenzione alla rete e la sperimentazione della figura del facilitatore di rete potranno rafforzare il sistema di competenze interno e soprattutto le relazioni con la rete territoriale, in modo da migliorare la capacità di rispondere alle problematiche dei singoli territori;
- l’attenzione specifica al contrasto della povertà alimentare, anche per l’operato degli Enti di Terzo Settore, ha portato alla costruzione e al potenziamento di reti per la diffusione dei beni di prima necessità;
- la valorizzazione degli Enti del Terzo Settore, quali attori rilevanti nella costruzione e nella messa in atto del sistema di risposte. Benché non manchino aspetti di criticità, la Lombardia si dimostra una delle Regioni che più ha lavorato in termini di sussidiarietà orizzontale e quindi, a seguito della riforma del Terzo Settore, anche nell’utilizzo dei dispositivi di co-progettazione[2]. In quest’ambito pensiamo che però, come hanno fatto e stanno facendo altre Regioni, diventi importante la definizione di una legge regionale per l’Amministrazione Condivisa.
Elementi di criticità e sfide ancora aperte
Dall’analisi realizzata e presentata in modo puntuale nel volume appare evidente come l’approccio ispirato al NPM abbia spinto sempre più a disaggregare i processi e a distribuire risorse monetarie anziché costruire politiche e servizi diffusi sul territorio. In particolare, appaiono come centrali alcuni elementi critici.
Il primo aspetto, trasversale anche ad altre aree[3], riguarda la scarsa attenzione rivolta all’effettiva costruzione di condizioni volte a favorire forme d’integrazione tra settori differenti, fondamentali per la natura multidimensionale della povertà. È come se i diversi interventi realizzati da Regione Lombardia non fossero mai messi a sistema e così perdessero potenza ed efficacia.
Il secondo aspetto è la tendenza di Regione Lombardia di proporre e riproporre bonus (si veda ad esempio il Buono sostegno affitto, il Pacchetto famiglia emergenza Covid 19 o, ancora, il sistema dotale con Dote Sport e Dote scuola) e avvisi per progettualità; queste spesso si dimostrano misure a pioggia, oppure risultano talmente specifiche da non raggiungere significativamente il target o, addirittura, sono interventi temporanei, alla cui conclusione è alto il rischio di tornare al punto di partenza[4]. Tale aspetto tende a dare maggiore rilevanza alla dimensione erogativa, anziché alla strutturazione dei servizi.
La terza questione è legata a come Regione Lombardia abbia nei fatti disatteso il proprio ruolo di supporto e accompagnamento agli Ambiti territoriali per l’attuazione delle misure nazionali, in parte perché viene data prevalenza a funzioni meramente amministrative di diretta competenza regionale, forse ritenute più importanti. In tale direzione emerge chiaramente che il lavoro di ricomposizione delle risorse venga sempre delegato ai territori e spesso alle singole operatrici e operatori.
Tutto questo ha a sua volta prodotto alcune difficoltà nel sistema di contrasto alle povertà di Regione Lombardia:
- Gli Ambiti territoriali non hanno ricevuto supporto adeguato nell’applicazione delle misure anti-povertà. Di conseguenza, le politiche più efficaci sono state sviluppate solo dove le strutture locali erano già consolidate, ampliando le disuguaglianze territoriali. Unica eccezione è stato il processo Rebuilding gestito da Anci Lombardia.
- La gestione delle persone in povertà, specialmente nel contesto del Reddito di Cittadinanza, si scontra con la mancanza di coordinamento tra Comuni, Centri per l’Impiego e ASST, rendendo difficile un approccio integrato al problema.
- Esiste una notevole separazione tra diverse aree politiche, come quelle abitative, sanitarie e sociali, con una tendenza a demandare l’integrazione agli operatori sul campo, senza fornire adeguati strumenti di cooperazione.
- Nonostante l’importanza del Fondo Povertà, mancano dati aggiornati e completi sull’utilizzo delle risorse, limitando la capacità di analisi e riflessione sulle politiche attuate. Le difficoltà di interoperabilità dei sistemi informatici e i problemi legati alla privacy complicano ulteriormente la situazione.
- La frammentazione delle risorse in bonus e voucher, senza una visione d’insieme, porta a una programmazione teorica che raramente si concretizza in politiche territoriali omogenee e coordinate.
Conclusioni
Questi aspetti sottolineano la necessità di un rafforzamento della governance, di una maggiore integrazione tra i diversi livelli di governo e tra le politiche settoriali, oltre a un miglioramento nella raccolta e nell’analisi dei dati, per garantire un approccio più efficace e coeso nel contrasto alla povertà in Lombardia.
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- SIA, REI e infine il Reddito di Cittadinanza e di un Fondo nazionale per il contrasto alla povertà, programma PON Inclusione 2014-2020 ↑
- Affermazione che non è possibile fare, invece, riguardo alla co-programmazione. ↑
- Per approfondimenti si rimanda al capitolo 1. ↑
- Sostegni alle famiglie in emergenza: regioni a confronto | Lombardia Sociale ↑
