Da qualche anno la spesa sociale ha finalmente ripreso a crescere. Attraverso gli aggiornamenti annuali rilasciati dall’Istat[1], in analogia con quanto effettuato anche negli anni precedenti, prosegue il monitoraggio degli effetti di questo processo sulla Lombardia. La disponibilità della rilevazione Istat 2018 consente di aggiornare il quadro tendenziale regionale[2] di breve e di medio-lungo periodo, anche allo scopo di valutare l’impatto delle scelte programmatorie locali.
Si cercherà di osservarne gli effetti sulle diverse categorie di utenza e sulle diverse categorie di interventi sociali, anche in chiave comparata con le altre regioni.
Andamento generale della spesa e il focus sulle varie categorie di utenza
Tra il 2017 e il 2018 la spesa sociale a carico dei comuni è aumentata del 6,2%, proseguendo il trend di espansione in atto a partire dal 2013, quando in tutto il Paese è iniziato un recupero e un’inversione di tendenza rispetto al periodo di arresto-arretramento di questa tipologia di spesa. Nell’ultimo anno, addirittura, nella regione si osserva una crescita più pronunciata rispetto al resto del Paese (+6,2 contro il +3,3%), il che significa un allargamento della forbice tra le dinamiche regionali e quelle nazionali.
Queste tendenze non hanno interessato in maniera omogenea tutte le categorie di spesa: innanzi tutto si registrano diverse velocità tra le varie categorie di utenza (l’evoluzione per la Lombardia è rappresentata nella fig 1 dalle linee continue, mentre quelle tratteggiate indicano le tendenze nazionali). Nell’ultimo esercizio hanno sperimentato una spinta propulsiva più forte rispetto alla media regionale la spesa per la povertà-disagio adulti (+12,1%) e quella per la disabilità (+7,9%), mentre la spesa per gli anziani ha beneficiato di un’espansione limitata rispetto al resto delle categorie (+1,5%); anche a livello nazionale si osservano le stesse sproporzioni tra le diverse categorie di utenza, con una crescita che privilegia soprattutto l’area della disabilità e della povertà (si ricorda che dal 2018 è partito il sostegno alla “quota servizi” da parte del Fondo Povertà”).
Le variazioni avvenute nel 2018 non fanno che amplificare le dinamiche già in atto nel lungo periodo: la spesa sociale lombarda del 2018 è il 13% più elevata di quella del 2012; nello stesso periodo la spesa per la disabilità ha sperimentato un potenziamento del il 32,4%, quella per la famiglia-minori dell’ 8,2% mentre, nel caso degli anziani, la spesa sociale 2018 è l’87,5% di quella del 2012 (quest’ultimo fenomeno è molto più accentuato in Lombardia rispetto al resto delle regioni). Potrebbero aver contribuito a ciò le politiche regionali di destinazione del FNNA (in particolare la scelta di privilegiare i contributi monetari rispetto al sostegno della spesa per servizi e la maggiore centralità riconosciuta alla casistica della disabilità rispetto a quella degli anziani non autosufficienti)[3].
Fig. 1 – Spesa a carico comuni evoluzione per categoria di utenza, 2012 – 2018, numero indice (2012=100), Italia e Lombardia
I livelli di spesa 2018 rispetto alle altre regioni
La spesa sociale pro-capite dei comuni lombardi, nel complesso, risulta in linea con quella delle altre regioni del contesto riferimento (Regioni a Statuto Ordinario del Nord e del Centro); osservando le singole categorie di utenza, in Lombardia risulta un impegno sulla disabilità decisamente elevato nel panorama del Centro-Nord (il valore massimo tra le regioni a statuto ordinario); per contro, il welfare territoriale lombardo sembra investire meno delle altre regioni per l’area della povertà-disagio estremo e per l’utenza degli anziani (Tab. 1).
Tab. 1 – Spesa sociale dei comuni pro-capite (€) per categoria di utenza, 2018, per RSO Centro Nord e per Ripartizioni geografiche
*Incluse Regioni a Statuto Speciale
**Rom, Sinti e Camminanti
***Disagio adulti e senza fissa dimora
Quali attività assorbono più risorse del welfare sociale?
L’analisi delle diverse tipologie di servizi rivela che, in assoluto l’assistenza residenziale (intesa come strutture gestite dai comuni e oneri a carico di questo sistema a titolo di compartecipazione) assorbe la quota maggiore risorse sociali dei comuni lombardi (23,1%), seguita dai servizi socioeducativi per la prima infanzia (14,4%) e dal sostegno scolastico (10,9%), (Fig. 2).
A confronto, l’impegno economico sull’assistenza al domicilio vale circa un terzo rispetto all’impegno per la residenzialità; le stesse proporzioni si ritrovano quando si compara l’assistenza residenziale con quella tramite i centri diurni.
Il sostegno di tipo indiretto per la presa in carico e la progettazione assorbe una quota limitata ma non trascurabile delle risorse complessive (8,4% per il servizio sociale professionale e 2,3% i servizi per l’accesso[4]).
Fig. 2 – Spesa sociale a carico dei comuni per macro attività, 2018, composizione (%), Lombardia
Come è cambiata la situazione nell’ultimo anno? Quali interventi sono cresciuti maggiormente?
Nella tabella 2 sono indicate le variazioni osservate nell’ultimo anno per le diverse tipologie di interventi e per le diverse categorie di bisogni.
Innanzi tutto sono evidenziati in maniera separata gli oneri per i servizi socioeducativi per l’infanzia, attività originariamente classificata nell’ambito della spesa sociale che oggi, ai sensi del Piano Sociale Nazionale, afferisce all’area dell’istruzione: nel 2018 tale spesa è aumentata del 3,2%, mentre quella sociale “vera e propria”, (totale ante servizi socioeducativi), è cresciuta del 6,6%.
L’intervento che in assoluto avanza maggiormente è quello delle “case rifugio/centri antiviolenza” (+137,5%) quale effetto dei processi nazionali di implementazione di risposte a questi nuovi bisogni. Allo stesso tempo, una particolare spinta espansiva ha interessato la spesa per l’attività di integrazione sociale (+18,9%), il sostegno socioeducativo scolastico (+14%) e gli inserimenti lavorativi (+13,7%). In ogni caso, nell’ambito di ogni servizio/intervento, si osservano dinamiche molto differenziate tra le diverse categorie di utenza (ad esempio, nell’ambito dell’assistenza residenziale le categorie “famiglia e minori” e “disabili” si muovono in direzione opposta alla categoria “anziani” (Tab. 2).
Tab. 2 – Variazione della spesa a carico dei comuni lombardi (2018 vs 2017) per macrocategoria di interventi e area di utenza
Le tendenze di medio periodo per i vari interventi
Può essere utile descrivere come si è distribuita tra i vari servizi/categorie di utenza la spesa sociale aggiuntiva del 2018 (circa 77 milioni); in ordine di importanza, le voci che hanno beneficiato di maggiori aumenti sono:
- la spesa per le comunità per minori (un aumento di oltre 14,6 milioni, corrispondenti al 19% della spesa sociale aggiuntiva 2018)
- la spesa per il sostegno socioeducativo scolastico (un aumento di 14,6 milioni, corrispondenti al 18% della spesa sociale aggiuntiva 2018)
- la spesa per i nidi (un aumento di 6 milioni, corrispondenti all’8% della spesa sociale aggiuntiva 2018)
- la spesa per la residenzialità dei disabili (un aumento di 5 milioni, corrispondenti al 6% della spesa sociale aggiuntiva 2018)
L’assistenza residenziale e il sostegno scolastico per i disabili restano dunque i principali driver di crescita della spesa sociale, confermando le tendenze di medio periodo che vedono rafforzarsi soprattutto la spesa residenziale (+5,4% tra il 2015 e il 2018), con picchi soprattutto per l’utenza “minori” (+11,4%) e disabili (8,6%). Invece è in corso una riduzione nel medio periodo dell’intervento dei comuni a sostegno della residenzialità per anziani (-7%); un’analoga contrazione interessa gli interventi domiciliari a carico dei comuni (6% della spesa tra il 2015 e il 2018), fenomeno che interessa tutte le categorie di utenza e, in particolar modo, gli anziani (-8%).
Il generale rafforzamento della spesa sociale sembra privilegiare le tipologie di servizi che tradizionalmente rivestivano un maggior peso, senza dunque configurarsi in un riequilibrio verso le aree tradizionalmente più deboli (ad esempio l’assistenza domiciliare).
Altri aspetti organizzativo-finanziari
A completamento del quadro sin qui delineato è utile sottolineare che, nell’ultimo anno, è proseguita la tendenza al rafforzamento della gestione associata della spesa sociale (attività gestite a livello di ambito, comunità montana, consorzio, unione di comuni), a discapito della gestione a livello di singolo comune: la quota di spesa sociale gestita individualmente dai singoli comuni lombardi è passata infatti dall’85,7% del 2012, all’81,7% del 2017, fino all’80,4% del 2018.
Infine, per quel che attiene il finanziamento della spesa sociale, risulta che nel 2018 il 77,1% della suddetta spesa è stata finanziata con risorse proprie dei comuni lombardi. Il ruolo delle altre fonti di finanziamento (Stato, Regione, Fondi UE) sembra rafforzarsi nel tempo (nel 2017 rappresentava il 77,8% e nel 2011 il 79,2%). Si tratta probabilmente dell’effetto del graduale reintegro dei vari fondi nazionali di settore. Nonostante il contributo da parte di altre fonti stia crescendo nel tempo, la Lombardia – con il suo 77,1% – resta la regione che, nel panorama nazionale, presenta il maggior livello di finanziamento della spesa per il welfare locale con risorse proprie dei comuni[5].
[1] Report_Spesa-sociale-dei-comuni_rev.pdf (istat.it) e Statistiche Istat.
[2] In questa fase si presenta una lettura dei dati a livello lombardo, demandando a successivi contributi le analisi infraregionali.
[3] Si veda “Il Fondo Nazionale non Autosufficienza e il suo utilizzo”, in NNA_2020_7°_Rapporto.pdf (luoghicura.it). Si ricorda che gli assegni per la gravissima disabilità erogati dalle ATS presumibilmente non sono inseriti da questi soggetti quale spesa sociale (lo dimostra il fatto che dalla rilevazione Istat risulta una spesa sociale gestita dalle ATS di appena un milione, di gran lunga inferiore agli importi stanziati per gli assegni B1). E’ probabile che le altre regioni abbiano inserito invece le quote erogate a sostegno del SAD nella propria rilevazione.
[4] Sportelli sociali, attività di mediazione, centri d’ascolto.
[5] Ad esempio, le quote a carico dei comuni delle altre regioni sono: Piemonte (54%), Liguria (57,8%), Veneto (69,9%), Emilia Romagna (71,2%) e Toscana (62,35).