Come si finanziano le misure del Reddito di Autonomia?

Più risorse sull’area povertà

Nei prossimi mesi arriveranno ai territori risorse aggiuntive per il contrasto alla povertà, decisamente superiori a quelle viste negli ultimi anni nei quali, nonostante l’impoverimento crescente, abbiamo assistito ad un generale contenimento della spesa pubblica, che ha penalizzato particolarmente gli interventi su quest’area di policy. A breve dunque le risorse della nuova misura nazionale per il contrasto alla povertà – il SIA, sostegno per l’inclusione attiva -, unite a quelle dell’ampliamento del Reddito di Autonomia regionale, influiranno nell’agenda del welfare sociale locale.
Sul Reddito di autonomia introdotto dalla Giunta Maroni, prima in via sperimentale a fine 2015 e ampliato dopo sei mesi con la dgr 5060, abbiamo già scritto diversi articoli di approfondimento. Richiamiamo brevemente che si tratta di un programma composto da diverse misure – nella nuova versione nidi gratis, bonus famiglia, voucher per l’autonomia, bonus affitto, PIL e abolizione super ticket – orientate a “favorire l’autonomia delle persone, garantire opportunità di inclusione sociale e a riconoscere ai soggetti in difficoltà ulteriori opportunità di accesso alle prestazioni in ambito sanitario, sociale, abitativo e di ricerca attiva del lavoro”. L’ammontare delle risorse finanziarie del programma oggi non sono ancora del tutto note poiché sono state approvate delibere di stanziamento solo di alcune, non di tutte. Facendo riferimento alle comunicazioni realizzate dall’Assessorato prima dell’approvazione della dgr 5060, sembra comunque trattarsi di un programma di circa 80-90 milioni di euro.
A queste si affiancheranno a breve anche le risorse del Sia, la misura nazionale di contrasto alla povertà introdotta dal Governo Renzi con la Legge di stabilità 2016 (art. 1, comma 387), finanziata tramite le risorse del PON inclusione. A questa misura sono destinati complessivamente oltre 1 miliardo di euro, di cui tuttavia non sappiamo ancora la quota riservata alla Lombardia, finalizzati all’erogazione di un sussidio economico a nuclei famigliari in condizioni economiche di disagio estremo, con minori a carico, subordinato all’adesione ad un progetto di attivazione sociale e lavorativa. Ai territori arriveranno dunque risorse aggiuntive per il rafforzamento dei servizi e l’attivazione dei progetti di presa in carico, in rete con gli altri attori locali (servizi per l’impiego, scuole, servizi sanitari, privati attivi nel contrasto alla povertà).
In che relazione stanno i due interventi? Nelle intenzioni della Regione il RdA non sostituisce l’intervento nazionale, bensì lo integra. In questi mesi, in molteplici occasioni, l’Assessore Gallera ha specificato che il programma regionale intende sviluppare misure complementari alle iniziative programmate dallo Stato: mentre queste ultime sono una risposta a condizioni di povertà assoluta; quelle regionali sono orientate a contrastare l’impoverimento ovvero a sostenere situazioni di vulnerabilità economica e nuove forme di povertà. Il RdA vuole proporsi anche come programma integrativo degli interventi e servizi locali, a finanziamento regionale e territoriale. Tale complementarietà dovrà essere verificata nei fatti, attraverso il monitoraggio delle misure.

Il finanziamento del Reddito di Autonomia

Nell’analisi di un programma è sempre utile approfondire la natura del suo finanziamento, sia in relazione all’ammontare delle risorse dedicate – per valutarne l’adeguatezza e la coerenza con gli obiettivi assunti – che alla loro provenienza – per verificarne la natura estemporanea o continuativa. Qui ci concentriamo in particolar modo sulle misure di particolare rilievo per il welfare sociale (nidi gratis, bonus famiglia e voucher  per l’autonomia) tralasciando dunque un approfondimento delle altre.
L’evoluzione dalla prima fase sperimentale ha portato alla modifica del RdA e complessivamente ad un incremento degli stanziamenti (Tab.1).
Sparisce il bonus bebè, sostituito dal bonus famiglie – dedicato al sostegno alla maternità e ai percorsi di crescita dei nuovi nati  -, che assorbe le precedenti misure nasko e cresko, ampliandone finalità e target (ampliata soglia isee, inclusi figli adottivi, modificato il vincolo sulla residenza) . Il bonus vede uno stanziamento di 15 milioni per i rimanenti 7 mesi del 2016.
A questa si aggiunge la misura Nidigratis, che prevede l’abbattimento della retta per le famiglie con figli 0-3 frequentanti i nidi pubblici o convenzionati, a cui sono stati destinati oltre 25 milioni di euro.
Prosegue invece il sostegno a percorsi di autonomia per anziani e disabili, riunificati in un’unica misura. Il voucher non è ancora stato normato, l’uscita del provvedimento è prevista per il mese di giugno, tuttavia in alcune presentazioni della DG Reddito di Autonomia si è parlato di poco meno di 10 milioni di euro, cifra però tutta da verificare.

Tabella 1 – Stanziamenti per le misure di rilevo sociale del Reddito di Autonomia, confronto tra sperimentazione 2015 e ampliamento 2016

*indicazione apparsa nelle varie comunicazioni regionali, tuttavia non ancora confermati da alcun atto ufficiale

Provenienza e composizione delle risorse finanziarie a sostegno del RdA

Le fonti del finanziamento, per le misure di cui stiamo trattando, sono varie.
I fondi europei legati al programma POR FSE 2014/2020 sono a sostegno esclusivo del voucher per l’autonomia. Così è stato per la prima sperimentazione e andrà verificato se continuerà ad essere così anche per il 2016. Tale provenienza spiega molti dei vincoli nell’utilizzo e nella rendicontazione dei voucher, con cui si sono misurati i territori in questi mesi. Il rifinanziamento dei voucher con tutta probabilità potrà però contare sulla rimessa in circolo di risorse assegnate nella fase sperimentale e non impiegate. Sappiamo infatti che la sperimentazione delle misure non ha raggiunto i risultati attesi in termini di target, attestandosi molto al di sotto degli obiettivi posti (mediamente raggiunti 37% dei destinatari ipotizzati), dunque con tutta probabilità parte dei milioni che verranno assegnati nel 2016 potranno contare anche su questi “residui”.
La misura Nidi gratis invece è sostenuta parzialmente con risorse provenienti dal Fondo ministeriale Intesa Famiglia (D.P.C.M. 7 agosto 2015) destinate per una parte proprio al rilancio del piano di sviluppo territoriale dei servizi socio educativi per la prima infanzia (ex Piano nidi). Nello specifico 10,4 milioni derivano dall’Intesa (41%), mentre i restanti 15 milioni da risorse proprie della Regione.
Totalmente finanziato dalla Regione invece risulta il Bonus famiglia, 15 milioni di euro.
Dunque si osserva una composizione piuttosto articolata nel finanziamento: Regione, Ministero e UE.  Sulle risorse di provenienza regionale è interessante notare come, sia i 15 milioni del bonus famiglia che gli altrettanti a sostegno dei nidi gratis, compaiano all’interno di un capitolo del Bilancio sul quale, ad inizio anno, non risultavano stanziamenti. Le risorse per il Reddito “seconda edizione” sono comparse cioè in corso d’anno (cfr Decreto Segretario generale 11935/2015).

Alcuni interrogativi

Dall’analisi del finanziamento del Reddito di Autonomia, per la parte che qui abbiamo osservato, emergono alcune considerazioni.

• Quale continuità? In sostanza il programma lombardo è l’insieme di misure una tantum o diventerà un intervento strutturato e stabile, garantito dal livello regionale? Il RdA è stato introdotto con una prima fase sperimentale durata di 6 mesi, seguita – come abbiamo visto – da successive modifiche e ampliamenti. Tuttavia il periodo di vigenza di questa seconda fase è piuttosto variabile: le risorse del bonus famiglie sono sul 2016, la misura Nidi gratis è finanziata sino a luglio 2017, mentre dei voucher ancora non sappiamo. A questa variabilità, per alcune misure si associa anche il tema della garanzia di continuità. La Legge di stabilità 2016 ha introdotto il SIA, ma contemporaneamente ha interrotto il finanziamento di altri fondi tra cui proprio l’Intesa famiglia. Questo significa che per il 2017 la Regione certamente non potrà contare su questa integrazione per sostenere l’accessibilità ai servizi prima infanzia. Dunque una questione che accompagnerà il passaggio alla terza fase del RdA, in prossimità delle elezioni, sarà relativa alle strategie che la Giunta Maroni troverà per dare stabilità al programma.
• Quale programmazione? L’assenza del RdA nelle sessioni di bilancio 2016 deputate a definire l’allocazione delle risorse tra i vari programmi, nonostante vi fosse già una sperimentazione in atto, pone infatti ulteriori questioni. Evidentemente la volontà politica della Giunta di agire con un’azione visibile e significativa a contrasto dell’impoverimento è stata tale da trovare, in corso d’anno, le risorse necessarie. Analoga scelta per ora non c’è stata su altri finanziamenti, come ad esempio il Fondo sociale regionale, rimasto per quanto si sa ai 54 milioni del bilancio di previsione, 16 in meno rispetto alla dotazione degli ultimi 5 anni. E fino a qui si tratta di una scelta della Regione, sebbene le regole sul bilancio prevedono che l’allocazione tra i vari programmi sia definita nelle sessioni deputate. Tuttavia da una legislatura arrivata ad oltre la metà del suo mandato ci si aspetterebbe una definizione ormai compiuta di scelte di policy e dunque una programmazione anche del relativo finanziamento meno estemporanea e più consolidata e con una declinazione dello stanziamento pluriennale (anche per il 2017-18).
• Quale integrazione? Abbiamo visto che nel dichiarato regionale vi è la volontà di porre queste misure ad integrazione di altri interventi già in essere sul contrasto alla povertà, sia nazionali che locali. Come dicevamo, questa intenzione andrà verificata nei prossimi mesi, tuttavia già da ora è possibile evidenziare qualche “cortocircuito”. In riferimento al voucher per l’autonomia, sono molti ad aver già sottolineato come questa misura nei fatti vada ad incrementare la frammentazione, già punto debole del sistema lombardo, per ammissione della stessa Regione (L.R.23/2015). I voucher vanno ad aggiungersi a diversi altri interventi e misure attive sul territorio (sad, adi, misure b2 e b1) senza che vi siano chiare connessioni e differenze.  O ancora sulla misura nidi gratis alcune sovrapposizioni sono già evidenti. Oltre agli interventi di regolazione della compartecipazione al costo attuata dai comuni e ai voucher erogati dall’INPS, anche le misure regionali derivanti dal piano per la conciliazione, per una parte, vanno nella medesima direzione. Diverse Alleanze territoriali hanno previsto nei propri progetti l’erogazione di voucher per l’abbattimento del costo dei servizi prima infanzia, quale chiave per favorire la conciliazione tra vita e lavoro e ora si trovano nella condizione di non sapere come regolare l’integrazione tra le diverse misure esistenti.

Sono interrogativi sui quali potremo vedere delle risposte osservando l’evoluzione del programma nei prossimi mesi. Inoltre l’assestamento di bilancio, atteso come di consueto per luglio, aiuterà a conoscere l’investimento in termini di stanziamento finanziario complessivo sul RdA e le garanzie di continuità che sarà possibile attendersi, considerando l’aggiornamento delle previsioni di spesa per il triennio.

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