Questione nidi: un settore che va in altalena

[1]).
Nella regione l’indicatore di presa in carico, dopo una fase di progressiva crescita, aveva subito un drastico crollo nel 2011 (dal 15,4 al 15,1%); nel 2012, si assiste ad una ripresa (dal 15,1 al 15,3%) che tuttavia non basta a ripristinare i risultati raggiunti alla fine dello scorso decennio (Fig. 1).
Oggi rispetto al resto delle regioni del Centro Nord[2] (dove in media la presa in carico è del 16,2%) la Lombardia presenta una copertura inferiore, sicuramente distante dalle realtà con una maggiore diffusione di questo servizio (es. Emilia Romagna 25%, Toscana 20,3%), ma in ogni caso in vantaggio rispetto a quelle regioni settentrionali con una presa in carico poco sviluppata (Veneto 10,3% e Piemonte 12,9%)(Tab. 1).
Occorre inoltre segnalare che a fronte del dato medio lombardo si nasconde una variabilità infraregionale piuttosto pronunciata; nella regione coesistono (Fig. 1):

• realtà come quella di Sondrio, Lecco e Lodi dove oggi la presa in carico resta al di sotto del 10%
• le realtà metropolitane dove i valori sono vicini a quelli delle regioni che in assoluto presentano una maggiore copertura (es. 22,9% per la provincia di Milano).

In ogni caso, da una visione dell’andamento complessivo dello scorso triennio, sembra emergere un rafforzamento nelle realtà che già originariamente si caratterizzavano per un buon livello di presa in carico (Milano, Mantova ed in parte Cremona), mentre arretrano nella presa in carico realtà come Bergamo e Brescia, già notevolmente al di sotto della media regionale. E’ curioso il caso di Sondrio, dove la presa in carico nel corso degli ultimi tre anni si è più che dimezzata.

 

La domanda di asili nido

Un fenomeno che emerge per tutto il Paese, Lombardia inclusa, è quello della diminuzione delle iscrizioni ai nidi. In Lombardia nell’ultimo triennio si è passati da 45.492 unità a 42.966, quindi un crollo dell’ordine del 6%. Vi ha contribuito senza dubbio la questione demografica (si riduce la popolazione target nella fascia 0-36 mesi di circa il 5%), ma è probabile che abbiano influito le limitazioni del reddito disponibile delle famiglie e l’aumento della popolazione inoccupata, fenomeni tipici di questa fase di crisi economica.
La dinamica delle iscrizioni dell’ultimo triennio potrebbe tuttavia essere stata influenzata anche dall’andamento delle compartecipazioni applicate agli utenti, salite tra il 2010 e 2012, da una media lombarda di 1.477 per utente a 1.642 € (+11%), (Fig. 2) . La cifra a carico delle famiglie è determinata dalla combinazione tra i parametri definiti dai comuni (livelli delle rette, articolazione delle fasce Isee) e le condizioni economiche familiari; nelle fasi economiche avverse ci si dovrebbe aspettare una riduzione degli oneri per l’utenza. Questa evidenza di compartecipazioni in aumento potrebbe essere sottendere diversi fenomeni:

• manovre restrittive da parte dei comuni  per sopperire alle criticità della finanza locale (rialzo delle rette o alla ridefinizione delle soglie di esenzione) che hanno fatto sì che a parità di Isee, la stessa famiglia ricade in una fascia tariffaria più elevata;
• una certa vischiosità dei meccanismi tariffari (la famiglia che sperimenta una riduzione di reddito non riesce a ottenere tempestivamente la revisione della tariffa attribuita);
• un fenomeno di autoselezione dell’utenza: a parità di tariffe, le famiglie meno abbienti rinunciano a richiedere i nidi, per cui rispetto al passato, le compartecipazioni si riferiscono a un’utenza che si posiziona nelle fasce tariffarie superiori.

Gli orientamenti dell’intervento pubblico

L’intervento pubblico a favore della prima infanzia in Lombardia si esplica ancora prevalentemente attraverso la fornitura o committenza pubblica del servizio (tab. 2): per il 50,6% degli utenti è lo stesso comune che produce l’assistenza con propri mezzi, per il 18,3% il comune è responsabile del servizio ma si avvale di terzi, per il 18,5% il servizio viene acquistato riservando posti nei nidi privati. Rispetto alle altre regioni c’è una minore incidenza della gestione diretta e un maggior ricorso all’esternalizzazione, come del resto incentivato dalle scelte di utilizzo delle risorse del Piano Nidi che hanno privilegiato l’acquisto di servizi dai privati.
Accanto  a questo tipo di intervento tradizionale è evidente la sempre maggiore rilevanza dell’intervento indiretto, attraverso contributi o voucher che i comuni pagano direttamente alle famiglie: nella regione interessa il 12,7% degli utenti, rispetto al 7,7% delle altre regioni. Anche questa preferenza è collegabile agli indirizzi regionali che hanno favorito in primis il sostegno della domanda.

 

Tab. 2 – Distribuzione del numero di utenti dei nidi per modalità di gestione del servizio, 2012, Lombardia e Rso Centro Nord
	Asili nido comunali a gestione diretta	Asili nido comunali a gestione affidata a terzi	Asili nido privati con riserva di posti	Contributi alle famiglie per la frequenza di asili nido pubblici o privati (compresi i voucher)	Totale
Lombardia	50,6%	18,3%	18,5%	12,7%	100,0%
Rso Centro Nord	54,3%	21,4%	16,5%	7,7%	100,0%

 

La spesa, l’efficienza nella produzione, il riparto degli oneri

Nonostante la riduzione del numero di utenti, a livello complessivo nella regione la spesa per offrire il servizio asili nido nell’ultimo anno fa registrare un’importante crescita in Lombardia: +11,4%  nel 2012 (l’anno precedente, invece, si era verificata una contrazione); la maggior parte di questo incremento è attribuibile alle strutture a gestione diretta dei  comuni[3]. E’ un dato che, prima di tutto, testimonia una certa rigidità dei costi, indifferenti alle variazioni del numero di utenti[4] (si pensi alla spesa per il personale). Tuttavia, questo incremento di spesa degli asili pubblici è un dato che sorprende, prima di tutto per il contesto congiunturale e le relative difficoltà delle finanze municipali (i dati tratti dai bilanci dei comuni vanno in direzione opposta)[5]. In ogni caso questa tendenza non sembra spiegabile da particolari scelte nella gestione dei finanziamenti.

Altre questioni sulle quali vale la pena riflettere sono i costi unitari e il riparto degli oneri. La specificità della Lombardia è quella di sostenere costi per bambino assistito abbastanza limitati nel panorama nazionale: 6.424€ per utente. Se tralasciamo il caso delle Marche (4.668€) nelle altre regioni i costi unitari di produzione oscillano tra i 6.866 € del Veneto e gli 11.944 € del Lazio. Di questi 6.424€, il 74,4% è a carico dei comuni, mentre il 25,6% a carico degli utenti.  La percentuale a carico delle famiglie in Lombardia è la più elevata in assoluto rispetto ai propri referenti, mentre a livello nominale si rileva un livello di compartecipazione leggermente superiore a quello medio delle altre regioni (1.642 contro 1.625). Ciò che sembra distinguere la Lombardia dal resto dei propri referenti è la cifra a carico dei comuni (4.782€ contro una media di 6.384€), come dire che in questa regione si riescono a contenere i costi di produzione e che questo vantaggio non si traduce tanto in compartecipazioni più basse, quanto nella riduzione degli oneri a carico del sistema pubblico.

Rispetto ai costi medi per utenti per il sistema lombardo (6.424€) l’impegno aumenta in maniera non trascurabile se i nidi sono a gestione comunale diretta (9.370€), cifra che invece si ridimensiona nel caso di titolarità comunale con gestione affidata a terzi (5.039€). Comunque, per entrambe le modalità gestionali, la spesa in Lombardia resta decisamente più contenuta rispetto alla media delle altre RSO del centro nord (rispettivamente 11.050 e 5.681€). A titolo di confronto si segnala che quando il comune esternalizza completamente il servizio, acquistando posti riservati negli asili privati, il costo per il sistema si riduce ulteriormente (si può stimare che in Lombardia si attesti a circa 2.750€[6]).

Considerazioni d’insieme

Le evidenze più recenti fotografano un settore altalenante: le iscrizioni continuano a diminuire, anche se migliora il livello di presa in carico (con importanti squilibri tra le aree della regione); prosegue la crescita delle compartecipazioni, ma aumenta anche la spesa a carico del sistema pubblico.
Al di là delle singole contingenze annuali, permane un problema di perdita di attrattività di questi servizi che non può essere semplicisticamente interpretato come riduzione generale del bisogno ma, piuttosto, come segnale di esigenza di riqualificazione e di attenzione alle barriere economiche che scoraggiano l’accesso ai nidi da parte delle famiglie.