Il 2024 è stato un anno di particolare potenziamento della spesa sociosanitaria[1] (Tab. 1): in Lombardia complessivamente le risorse per questo comparto sono aumentate del 4,3% nell’anno in questione; anche negli anni precedenti c’erano stati aumenti non trascurabili, un costante trend espansivo che nel medio periodo (il quinquennio 2019-2024) ha prodotto una crescita nominale del 17,5%.
Queste tendenze accomunano la Lombardia con il resto delle Regioni con cui viene solitamente confrontata (le principali RSO del Centro Nord, Tab. 1): nel complesso di queste Regioni benchmark la spesa nell’ultimo esercizio è aumentata del 4,1% con punte in Piemonte (+7,4%) e Toscana (+6,1%). Nel medio periodo, rispetto alla situazione ante Covid, le Regioni referenti hanno realizzato un incremento della spesa sociosanitaria del 16,7%. Solo la Toscana ha superato, in termini di crescita di medio periodo, l’evoluzione della spesa sociosanitaria della Lombardia (+22,7% rispetto al +17% della Lombardia)
Tab. 1 – Evoluzione% della spesa sociosanitaria (2024 vs 2019 e 2023)
Nel 2024 le dinamiche inflative per la pubblica amministrazione sono state particolarmente rilevanti (circa il 3,5%)[2], dunque l’incremento della spesa sociosanitaria è stato eroso in buona parte dagli aumenti dei costi di produzione e, conseguentemente, non può essere inteso come un miglioramento quali-quantitativo del livello dei servizi o un adeguamento alle dinamiche dei bisogni.
Che cosa ha contribuito alla crescita della spesa sociosanitaria in Lombardia
Tra il 2023 e il 2024 la spesa sociosanitaria è aumentata di circa 130 milioni. Diversi gli elementi che hanno concorso a tale espansione.
Innanzi tutto va sottolineato l’effetto dei programmi, in primis il PNRR, che hanno potenziato gli investimenti per gli interventi a domicilio (la variazione complessiva tra ADI e cure palliative vale circa 60 milioni).
Da sottolineare inoltre la spinta che hanno ricevuto l’assistenza agli anziani (residenziale e semiresidenziale, +73 mln) e quella per il target delle persone con disabilità (+13,3 mln). Questa crescita è attribuibile agli interventi regionali che hanno maggiorato la remunerazione a carico del FSR per sostenere le strutture nell’affrontare una serie di fattori:
- gli oneri per l’assistenza farmaceutica in RSA e RSD (DGR 3562/2024);
- gli oneri per l’utenza delle residenze che necessita di maggiore impegno assistenziale (DGR 1513/2023);
- gli incrementi del costo di produzione per l’applicazione dei rinnovi dei contratti di lavoro del personale, in particolare quello del CCNL Cooperative sociali (DGR 3730/2024);
- gli incrementi per mantenere gli assetti della rete delle comunità per le dipendenze (DGR 1513/2024).
Da sottolineare che per gli interventi per cui il Dpcm Lea prevede compartecipazioni (in particolare per l’assistenza residenziale e semiresidenziale per anziani e disabili) le strutture hanno potuto finanziarsi anche attraverso aumenti delle rette a carico di famiglie-comuni.
Alcune indagini[3] segnalano ad esempio per le RSA un aumento nel 2024 dell’ordine di circa il 2%, con variazioni molto eterogenee da struttura a struttura. Un tema, quello della regolazione del complesso delle fonti di finanziamento e del loro allineamento ai costi, che meriterebbe la messa a terra di meccanismi di costo standard da tempo annunciati (anche dalla DGR 1827/2024, DGR 3730/2025).
Va richiamata la questione della sempre più difficile sostenibilità delle compartecipazioni da parte delle famiglie, visto che in sempre più contesti territoriali il livello raggiunto da questa componente supera di gran lunga la capacità reddituale delle pensioni. Il bisogno di ricorrere alle strutture comporta dunque impoverimento delle famiglie e, oltretutto, le residenze diventano sempre più servizi accessibili solo alle famiglie abbienti, minando l’universalismo del sistema. Per correggere queste tendenze servono non solo risorse aggiuntive ma anche politiche di regolazione.
Un confronto tra i diversi target
Tra il 2023 e il 2024 la tipologia di servizi che ha sperimentato una maggior crescita di risorse del FSR è quella degli utenti dell’ADI[4] (Tab. 1, +15,4%). Anche le cure palliative hanno conosciuto una crescita importante (+12,5%).
A parte la domiciliarità, il settore che ha ricevuto maggiori incrementi di remunerazione è quello delle strutture per anziani (+7%). Anche l’area della disabilità ha proseguito il proprio trend espansivo (+3,4%) ed è stato oltretutto rafforzato l’impegno del SSR in area dipendenze (+3,8% nel solo ultimo anno con DGR 1513).
Se si osservano i trend di variazione del periodo 2019-2024 (Tab.1), si conferma il primato espansivo dell’area dell’Adi (+72,4%) e delle cure palliative (+36,8%), ma si possono apprezzare anche gli importanti avanzamenti per l’area degli interventi per la rete dei disturbi dello sviluppo dell’età evolutiva (+29,2%), dell’area anziani (+15,3%) e di quella delle dipendenze (+14,4%).
Per rappresentare il peso dei diversi interventi di questo settore si riporta la fotografia della composizione della spesa sociosanitaria regionale aggiornata al 2024 (fig. 1), con evidenza dell’articolazione prima per tipologia di target (anello interno) e poi per tipologia di setting di erogazione (anello esterno).
Fig. 1 – Lombardia: composizione spesa sociosanitaria 2024
La centralità rispetto al SSR
Di seguito si confronta la spesa sociosanitaria delle Regioni con il finanziamento effettivo della spesa sanitaria per Regione[5], al fine di evidenziare la centralità riconosciuta a questo comparto nell’ambito di ciascun SSR (Tab. 2). È un indicatore del grado di importanza riconosciuta ai servizi del territorio diversi da quelli più tradizionali e consolidati (assistenza farmaceutica, specialistica ambulatoriale, medicina generale, assistenza ospedaliera).
Nel 2024 in Lombardia all’assistenza sociosanitaria è stato dedicato il 13,1% delle risorse per il servizio sanitario, una percentuale in diminuzione rispetto all’anno precedente (13,4%) e alla situazione ante pandemia del 2019 (13,3%). Sembrerebbe dunque che, nonostante la crescita nominale della spesa, le risorse dedicate ai settori diversi dal sociosanitario abbiano sperimentato una maggiore accelerazione.
Queste tendenze alla riduzione della centralità del sociosanitario nella gestione delle risorse sanitarie complessive sembrano accomunare la Lombardia al resto delle Regioni referenti che, nel periodo 2019-2024, hanno sperimentato la riduzione del peso di questo comparto (eccezion fatta per la Toscana).
Se confrontiamo l’incidenza del sociosanitario sui finanziamenti, nel 2024 risulta che le Regioni che dedicano una maggior quota delle proprie risorse (>=14%) al sociosanitario sono il Veneto, la Liguria e l’Emilia Romagna.
Tab. 2 – Incidenza della spesa sociosanitaria sul totale del finanziamento effettivo del SSR, 2019-2023-2024.
Un focus sugli interventi domiciliari
Le cure domiciliari a livello nazionale sono oggetto del potenziamento voluto dal PNRR nell’ambito del programma “Casa come primo luogo di cura” che ha investito, nel solo 2024, 994 mln per le cure domiciliari (di cui 178,6 mln per la Lombardia[6]); i fondi straordinari PNRR si sono aggiunti a quelli stanziati per l’Adi dal Dl 34/2020 (500 mln a livello nazionale di cui 67 milioni per la Lombardia). Le risorse del Dl 34 erano finalizzate all’assunzione di personale dipendente del SSR da dedicare all’Adi.
È tempo di fare il punto sullo stato dell’arte di questo processo di potenziamento. Per questo, abbiamo ricostruito la spesa 2024 per la domiciliarità in senso allargato, ovvero quella per Adi, Cure Palliative domiciliari e interventi a domicilio del MMG, le aree oggetto del PNRR e del Dl 34[7] ed abbiamo effettuato un confronto con la spesa prima di questi programmi (il 2019) e con il livello di finanziamenti aggiuntivi . Nel 2024, ad esempio, in Lombardia sono stati spesi per la domiciliarità allargata oltre 132 milioni in più rispetto al 2019. Per quanto si tratti di un avanzamento significativo (+61% di spesa rispetto al 2019, Fig. 2) non tutti i finanziamenti dedicati si sono tradotti in incremento di spesa per gli interventi domiciliari (come dimostrato dalla differenza tra le colonne arancioni e blu della Fig. 2). Anche nelle altre Regioni emerge questo squilibrio.
Fig. 2 – Cure domiciliari: variazioni spesa e finanziamenti 2019-2022
Quella della incompleta finalizzazione delle risorse dedicate al domicilio è una questione di rilievo nazionale. I meccanismi di finanziamento e monitoraggio del Pnrr[8] non hanno assicurato la completa finalizzazione delle risorse aggiuntive per la “Casa primo luogo di cura”, nonostante siano stati raggiunti i target di crescita del numero di utenti assistiti[9]. È un segnale della difficoltà di pieno decollo della nuova sanità territoriale, rispetto alla capacità dei servizi tradizionali di continuare ad attrarre la crescita delle risorse finanziarie e umane (in sede di politiche di destinazione del personale tra i vari servizi).
Si tratta di questioni rilevanti per il presente, ovvero nel dopo PNRR (il piano “Adi – Casa come primo luogo di cura” si è concluso nel 2025; nel 2026 ci sono finanziamenti aggiuntivi ma senza un esplicito vincolo di destinazione[10]). Questo dovrebbe essere il momento di messa a regime delle azioni di potenziamento degli anni precedenti (Recovery Plan ed entrata in funzione delle Case di Comunità e dei relativi servizi domiciliari). Per capire quanto questi obiettivi sono stati effettivamente raggiunti, bisognerà monitorare nel 2026 il livello delle risorse umane effettivamente dedicate agli interventi domiciliari e quante risorse del fondo sanitario ordinario (quelle strutturali e non straordinarie) sono programmate dalle Regioni per il futuro degli interventi al domicilio.
- Si intende l’insieme della spesa per il titolo IV dei Lea, “Assistenza sociosanitaria”, considerando il totale dei fattori produttivi impiegati (personale, beni e servizi, acquisto di prestazioni da privati, costi generali, ecc..) per le seguenti voci del modello LA: cure domiciliari, cure palliative domiciliari, assistenza sociosanitaria distrettuale/domiciliare territoriale, assistenza sociosanitaria residenziale e semiresidenziale, assistenza presso strutture interne nelle carceri (Fonte per modello LA: Banca dati Bdap). Include sia i costi per la gestione diretta di strutture da parte del SSN, sia i costi per acquisti da strutture private accreditate. Non include la spesa per le prestazioni dei MMG/PLS al domicilio. ↑
- Deflatore del Pil della spesa delle amministrazioni pubbliche del 2023 (variazione % sull’anno precedente), Fonte Istat, tavole Pil indebitamento Ap. ↑
- Si veda, ad esempio, il pezzo Assistenza residenziale agli anziani in Lombardia. A che punto siamo? pubblicato su LombardiaSociale a marzo 2025. ↑
- L’Adi, a differenza delle altre voci di costo, non è univocamente attribuibile a un solo target di utenza; è stata pertanto coniata un’apposita categoria “Utenti Adi”. ↑
- La spesa sociosanitaria è quella ricostruita dai modelli LA secondo quanto esposto nel paragrafo precedente, mentre per il finanziamento è stata utilizzata come fonte il “finanziamento effettivo della spesa sanitaria per Regione” disponibile nel rapporto “Il monitoraggio della spesa sanitaria” n.12 Mef- Ragioneria Generale dello Stato; questo aggregato del “finanziamento effettivo” è definito “ a partire dal livello di finanziamento ordinario ripartito per Regione in ciascun esercizio, incrementato delle maggiori entrate proprie degli enti del SSN rispetto a quelle “cristallizzate” inglobate nel finanziamento ordinario”. ↑
- I finanziamenti per l’Adi del 2024 sono stati ricostruiti attraverso il Decreto Interministeriale 23/1/2023. ↑
- Fonte: Modello LA, Bdap. ↑
- https://lavoce.info/archives/108891/assistenza-domiciliare-come-sara-nel-dopo-pnrr/ ↑
- Tutte le regioni hanno conseguito il target PNRR “Casa primo luogo di cura” del 2024 ↑
- Nel 2026 non verranno assegnate risorse PNRR alle regioni ma il FSN 2026, per effetto delle leggi di bilancio di qualche anno fa, è stato potenziato per le assunzioni di professionisti nelle Cdc, da dedicare anche all’ Adi (L. 234/2021 art 1. C. 274) ↑
