PNISS 2024-26: il quadro dei fondi

Questo articolo fa parte di uno Speciale di LombardiaSociale sul Piano Nazionale Interventi e Servizi Sociali 2024-26, di recente pubblicazione. Lo Speciale è formato da quattro articoli che analizzano il Piano, ponendo particolare attenzione alla sua specifica declinazione nel contesto lombardo, proponendo spunti ma anche nodi da considerare.  Nello specifico, i 4 articoli di questo Speciale riguardano: 1) il ruolo che Regione Lombardia potrebbe svolgere in relazione agli indirizzi del Piano e dal punto di vista della governance sul sociale; 2) il tema del finanziamento, e di come i Fondi disciplinati dal Piano si integrano rispetto all’insieme delle risorse a disposizione del welfare sociale regionale; 3) l’ambito del Contrasto alla Povertà, oggetto specifico di uno dei due Piani che compongono il PNISS; 4) l’ambito degli interventi e dei servizi per minori e famiglie, ai quali il PNISS dedica un’attenzione particolare.

Fondi statali

Per alcuni dei principali fondi sociali nazionali di origine statale e destinati alle Regioni, la programmazione finanziaria ha di recente assunto un orizzonte triennale. È il caso del Fondo nazionale per le politiche sociali (FNPS) e del Fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale (Fondo povertà), le cui programmazioni vengono delineate nel Piano Nazionale degli Interventi e dei Servizi Sociali 2024-2026 (PNISS), ma anche del Fondo non autosufficienza (FNA), che ha invece come cornice programmatoria di riferimento il Piano Nazionale Non Autosufficienza (PNNA). Si tratta di un fattore sicuramente di aiuto per i territori che, in questo modo, possono contare su orizzonti programmatori pluriennali più certi.

Per i primi dei due fondi citati però l’esercizio 2025^[1] si è aperto con le sole previsioni provenienti dalla Legge di Bilancio per il 2025. Non solo quindi, come già sottolineato in un precedente articolo, gli Ambiti territoriali lombardi a fine 2024 avevano sottoscritto la programmazione zonale per il triennio 2025-27 senza ancora avere certezze circa il nuovo Piano nazionale 2024-26, ma anche i primi mesi del 2025 sono stati caratterizzati da una generale incertezza per quanto riguarda i finanziamenti al welfare^[2].

Una buona notizia legata all’approvazione del PNISS 2024-26 è quindi che per due dei principali fondi di origine statale per il sociale i territori possono oggi tornare ad avere qualche certezza in più, in un orizzonte temporale di medio periodo. Il risvolto della medaglia è che, purtroppo, le programmazioni del FNPS e del Fondo povertà non sono allineate a quelle di altri fondi di provenienza statale, per i quali le tempistiche di approvazione dei rispettivi atti di programmazione e riparto non sono conosciute. Ad esempio, per il Fondo Non Autosufficienza, che per importo rappresenta la prima fonte di finanziamento statale ai territori, la programmazione di riferimento è ancora quella relativa al triennio 2022-24 e non si conoscono le previsioni per la pubblicazione del nuovo PNNA 2025-27.

La Tabella 1 ricostruisce il quadro dei principali fondi statali per il sociale in un orizzonte pluriennale^[3], confrontando le previsioni delle Leggi di bilancio dello Stato per gli anni 2024-26 e 2025-27, integrate e aggiornate con gli stanziamenti previsti dal PNISS 2024-26 (in rosso).

Tabella 1: Fondi statali per il sociale per le Regioni (confronto 2024-2027)

Nel complesso, tra il 2024 e il 2025 si osserva una leggera decrescita della spesa che il livello centrale dedica al welfare sociale territoriale per tramite di Regioni e Ambiti. Tale decrescita è però in gran parte imputabile alla contrazione (117,5 milioni di euro in meno nel 2025 rispetto al 2024) degli importi stanziati sul Fondo unico per l’inclusione delle persone con disabilità, un fondo che di fatto viene solo in parte ripartito tra Regioni e Ambiti^[4]. Le previsioni di lungo periodo, al 2027, vedono invece un aumento complessivo della spesa, in questo caso ascrivibile agli stanziamenti del Fondo non autosufficienza, che proprio nel 2027 sono previsti in aumento di 195 milioni rispetto al 2024.

In merito invece ai due fondi disciplinati dal PNISS, vediamo che le previsioni della Legge di bilancio 2025 vengono confermate dal PNISS 2024-26, con la sola eccezione degli stanziamenti del FNPS sul 2024, quando si registra un aumento rispetto alle previsioni, imputabile alle risorse dedicate all’affido che vengono redistribuite. Per quanto riguarda invece il Fondo povertà, occorre precisare che se dal totale complessivo stanziato per ogni annualità togliamo le risorse destinate agli Ambiti territoriali e riservate al “contributo assistenti sociali”, le risorse che vengono ripartite alle Regioni sono di fatto pari a 516.734.439,08 per il 2024, 492.781.920,64 euro per il 2025 e 437.000.000,00 euro per il 2026. Questo spiega l’andamento crescente delle risorse complessive stanziate sul Fondo povertà e quello invece decrescente dei riparti annuali per le Regioni, Lombardia inclusa (Tabella 2)^[5].

Tabella 2: FNPS e Fondo povertà, riparti in favore di Regione Lombardia, annualità 2024-26

L’utilizzo delle risorse destinate a Regione Lombardia, così come per ogni Regione, avviene sulla base della programmazione delineata nei due Piani che compongo il PNISS 2024-26: il Piano sociale nazionale e il Piano nazionale per gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà. Entrambi prevedono, ad esempio, vincoli di utilizzo. Per delle analisi dettagliate sugli indirizzi contenuti nei due Piani rimandiamo agli altri contributi di questo speciale; qui ci limitiamo a riassumere quelle che sono le quote che il PNISS 2024-26 riserva ai LEPS – Livelli essenziali delle prestazioni sociali.

Tabella 3: Quote LEPS

Fondi europei

Mai come nell’ultimo quinquennio il welfare sociale territoriale è stato finanziato, oltre che da risorse a valere sul bilancio nazionale, da risorse europee; un trend strettamente legato all’emergenza pandemica del Covid-19 e alle sue conseguenze. In particolare, il 2025 vede la continuazione delle attività avviate per la gran parte nel 2024 e legate alle diverse linee di intervento previste dalla Missione 5 Componente 2 del PNRR, che nel complesso ha riservato 1,45 miliardi alla sotto-componente “Servizi sociali, disabilità e marginalità sociale”. La Tabella 4 offre una ricostruzione degli importi pluriennali destinati alle progettualità ammesse in Lombardia a valere su tale sotto-componente. L’annualità 2025 è quella su cui si concentrerà la maggior parte della spesa, considerato il termine previsto per le varie progettualità per la metà del 2026.

Tabella 4: M5C2 – Progettualità ammesse in Lombardia e relativi importi

Devono invece ancora essere emanati gran parte degli Avvisi del nuovo Programma Nazionale Inclusione e lotta alla povertà 2021-2027 (PN Inclusione 2021-27), che prevede una dotazione finanziaria pari a oltre 4 miliardi di euro, di cui circa 3,5 cofinanziati dal FSE+ e 570 milioni cofinanziati dal FESR. Ci si aspetta che almeno parte di queste risorse potrà essere utilizzata per dare continuità alle progettualità PNRR riportate nella Tabella 4 e anche per il sostegno dei LEPS in Tabella 3, sia ai fini di integrarne ed estenderne il finanziamento, sia per arricchire l’offerta di servizi di base. Ad oggi, non siamo a conoscenza di Avvisi su questi specifici interventi.

Fondi regionali

Anche le risorse regionali contribuiscono a finanziare il welfare sociale territoriale, integrandosi con quelle nazionali ed europee. La Tabella 5 offre uno spaccato dei principali capitoli di spesa che concorrono a finanziare il welfare sociale in Lombardia, confrontando quelli previsti nei bilanci di previsione 2024-2026 e 2025-27.

Tabella 5: Risorse autonome regionali per il sociale

Il principale capitolo di spesa è quello del Fondo sociale regionale, finalizzato al sostegno delle unità di offerta sociali e del sistema dei servizi ed interventi territoriali, che viene assegnato in forma indistinta agli Ambiti territoriali secondo i criteri che tengono conto sia della popolazione residente a livello di Ambito sia di indicatori di fabbisogno e relativi al sistema d’offerta territoriale. Nel 2025 le previsioni indicano un aumento di 2 milioni di euro, che riportano il Fondo ai valori del 2023, quando era stata introdotta una “quota straordinaria” da destinare ai Comuni con popolazione uguale o inferire a 3.000 abitanti e che avevano sostenuto, nel 2022, costi per l’accoglienza di minori in Comunità educative, Comunità familiari e Alloggi per l’autonomia. Bisognerà aspettare la Delibera di riparto agli Ambiti, solitamente emanata in estate e quindi potenzialmente in “arrivo”, per conoscere la programmazione del Fondo sociale regionale per l’annualità 2025 e così le ragioni dell’aumento previsto.

La novità principale che si evince dal bilancio di previsione per il 2025 è però relativa all’aumento da 14 a 47 milioni delle risorse sul capitolo 013525 “azioni a sostegno degli interventi per le politiche sociali a favore delle persone con disabilità / non autosufficienza e delle loro famiglie per iniziative sperimentali, progetti e attività di informazione e formazione”. Di fatto si tratta di risorse che – come indicato nella DGR n. 3719 del 30.12.2024, relativa al Programma operativo regionale di utilizzo del Fondo per le Non Autosufficienze 2024 esercizio 2025 – vengono interamente assegnate sulla Misura B1, per i buoni destinati a supportare i costi dell’assistenza fornita da personale regolarmente assunto e/o dal caregiver.

Sottolineiamo che, in adempimento al PNNA 2022-24, nel 2024 è stato avviato un iter di riforma finalizzato alla graduale implementazione di servizi diretti a supporto dei caregiver familiari, mantenendo l’erogazione di trasferimenti monetari principalmente in presenza di personale di assistenza regolarmente impiegato. I 47 milioni che Regione stanzia nel 2025 (trattandosi di risorse autonome regionali non soggette a vincoli nazionali) non prevedono però vincoli di utilizzo per i servizi, rendendo in pratica il potenziamento previsto sul 2025 interamente spendibile per contributi monetari, perpetuando dunque le politiche regionali di privilegiare le risorse regionali per il sociale sul welfare monetario in modo molto più generoso rispetto al sostegno dei servizi (a confronto il Fondo sociale regionale riceve una spinta molto modesta e non adeguata all’aumento dei bisogno e alla crescita di oneri quali l’aumento del costo del lavoro per il rinnovo del CCNL Cooperative Sociali).

Alcune considerazioni

• Sui LEPS

Tra gli obiettivi del PNISS 2024-26 vi è quello di rafforzare e rendere più efficiente il sistema di interventi e servizi sociali in Italia, a partire dalla piena attuazione dei LEPS. Dal punto di vista del finanziamento, alla spesa per i LEPS concorrono diversi livelli di governo, a partire da quello europeo. Lo stesso PNISS cita: “In relazione alle risorse utili a supportare i LEPS, un ruolo di primo piano lo svolgono le risorse UE, il cui utilizzo deve essere inteso come contributo all’avvio e alla sperimentazione, riservando poi al bilancio nazionale il compito di sostenere in modo strutturale l’attuazione dei LEPS”.

Il livello nazionale ad oggi però finanzia i LEPS prevalentemente grazie a fondi che, in gran parte, sono pre-esistenti alla definizione dei LEPS stessi. È il caso, ad esempio, del FNPS per il quale si è andati a determinare una quota a sostegno del LEPS “dimissioni protette” ma anche del Fondo povertà in relazione al finanziamento del “rafforzamento dei servizi sociali”.

Il finanziamento dei LEPS può avvenire però anche grazie a livelli di governo più prossimi ai territori, quindi a livello regionale e comunale. In relazione a quello che potrebbe essere il ruolo regionale nel concorrere al sostegno economico dei Leps, specifichiamo che Regione Lombardia non prevede fondi regionali dedicati, nemmeno per quanto riguarda i LEPS che le Linee di indirizzo ai Piani di zona 2025-2027 considerano prioritari: Valutazione multidimensionale e progetto personalizzato nell’ambito del contrasto alla povertà; Prevenzione allontanamento famigliare – PIPPI; Dimissioni protette e Incremento SAD; Punti unici di accesso e UVMD Unità di valutazione multidimensionale. Analogamente a quanto avviene a livello nazionale, il finanziamento di questi LEPS si basa infatti su fondi-preesistenti.

• Sui trend di crescita delle risorse

In relazione alla programmazione finanziaria pluriennale, il PNISS 2024-26 recita: “L’aumento strutturale del finanziamento nazionale dei servizi sociali e le importanti risorse messe a disposizione dall’UE si traducono in una pluralità di fonti di finanziamento che, come anticipato, si intersecano nell’ambito di una programmazione integrata e di respiro pluriennale”.

Per offrire un quadro generale della programmazione finanziaria che non sia solo ricostruttivo ma anche prospettico, occorre però precisare che se è vero che negli ultimi anni abbiamo assistito ad un incremento delle risorse per il sociale di provenienza sia nazionale che europea, in gran parte trainato dall’emergenza pandemica del Covid-19, è altrettanto vero che il trend di crescita osservato non necessariamente è destinato a continuare. Per diversi dei fondi nazionali che finanziano il welfare territoriale il 2024 è stato un anno di “decrescita”^[8]: è il caso ad esempio del Fondo povertà, dove l’abolizione del Reddito di cittadinanza e la sua sostituzione con l’Assegno di inclusione è stata accompagnata da una riduzione dei finanziamenti dedicati a questa misura di contrasto alla povertà (da 657 mln del 2023 a 594 mln nel 2024), ma anche del Fondo politiche per la famiglia e del Fondo caregiver. Le previsioni riportate in Tabella 1 mostrano, oltre alla già richiamata e decisa diminuzione degli importi previsti per il Fondo unico per la disabilità, degli scostamenti limitati delle previsioni 2025 rispetto a quelle del 2024, alcuni di segno positivo e altri negativo, a conferma di un generale arresto della crescita delle risorse che provengono dal livello centrale.

Di ancora maggiore impatto potrebbe però essere la contrazione delle risorse europee dopo il PNRR. La previsione della conclusione dei progetti PNRR in ambito sociale entro metà 2026 non è infatti ad oggi accompagnata da garanzie rispetto alle risorse che potrebbero sostituire quelle del PNRR. Il PN Inclusione 2021-27, come anticipato, potrebbe almeno in parte compensare l’esaurirsi delle risorse PNRR, essendo la continuità con le progettualità della Missione 5 Componente 2 uno degli ambiti di azione di tale Piano. Ad oggi non sono però ancora stati emanati avvisi e il rischio di una battuta d’arresto delle attività di potenziamento dei servizi previsti dalla Missione 5 Componente 2 rappresenta una preoccupazione per i territori che non sanno se potranno continuare a sostenerle.

• Sulla frammentazione

Sia per quanto riguarda il sistema degli interventi e dei servizi sociali sia in relazione ai LEPS, permane tutt’oggi una forte frammentazione delle linee di finanziamento, con competenze diverse e con fondi dedicati a specifiche categorie di utenza e progettualità, ognuno coi propri target, finalità, vincoli, modalità di rendicontazione.

Come indicato nel contributo “Un nuovo Piano Nazionale. Quale ruolo per le Regioni?”, parte integrante di questo speciale, Regione Lombardia non fa un Piano complessivo dedicato al settore degli interventi e dei servizi sociali da molto tempo e l’atto di indirizzo più completo per il loro sviluppo – al di là di delibere, linee di azione e piani specifici sulle varie tematiche – è rappresentato dalle Linee guida alla programmazione zonale.

Per quanto nelle ultime emanate (DGR 2167/2024) si trovino una serie di riferimenti e riprese di indirizzi assunti con le indicazioni del Piano nazionale 2021-23, ad esempio per quanto riguarda i LEPS, l’assenza di un Piano programmatorio complessivo del settore sociale a livello regionale non favorisce il superamento della frammentazione, lasciando ai territori l’onere della “ricomposizione” dei fondi, coi loro vincoli di utilizzo e target di utenza. Una ricomposizione che diventa ancor più onerosa se consideriamo le numerose aree di intersezione e integrazione tra servizi e politiche sanitarie e servizi e politiche sociali.

• Su una nuova regola

Chiudiamo questo articolo indicando una sfida che il nuovo PNISS 2024-26 lancia ai territori e che riguarda l’utilizzo delle risorse del FNPS e del Fondo povertà che il Piano stesso disciplina: la cosiddetta “regola del 75%”, che diventa una condizione cruciale per l’erogazione delle risorse finanziarie alle Regioni e agli Ambiti Territoriali Sociali (ATS). In sostanza, per poter ricevere la quota annuale di finanziamento per un determinato anno (chiamato nel Piano “annualità corrente”), gli enti (Regioni o ATS) devono aver dimostrato di aver rendicontato l’effettivo utilizzo di almeno il 75% delle risorse che erano state loro trasferite relative alla seconda annualità precedente rispetto all’annualità corrente.

Si tratta di una grossa sfida per il nuovo triennio di attuazione della programmazione sociale. Basti pensare che i dati di rendicontazione relativi al FNPS per il triennio 2021-2023 mostrano che il livello di rendicontazione effettivo a livello nazionale per gli Ambiti territoriali sociali è stato del 57.6% per il 2021, ma molto inferiore per gli anni successivi (1.2% per il 2022 e 0.1% per il 2023), indicando appunto che il raggiungimento della soglia del 75% potrebbe rappresentare una sfida di non poco conto per i territori.

1. Per completezza, precisiamo che per gran parte dei fondi statali per il sociale, per l’esercizio 2025 si stanno di fatto ancora utilizzando risorse stanziate sulle annualità precedenti (es: risorse 2024 per il FNA, risorse 2023 per il DDN, ecc.). Questa è ormai una consuetudine, dettata da uno scarto tra le ripartizioni Ministeri-Regioni e Regioni-Ambiti che ormai da anni fatica ad essere colmato. ↑
2. Il PNISS 24-26 è stato approvato in Conferenza Unificata nel marzo del 2025 e poi adottato col Decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, il 2 aprile 2025. ↑
3. La fonte dati delle previsioni contenute nella Tabella 1 è OpenBDAP. La Tabella riporta gli importi dei soli Fondi che vengono ripartiti, almeno in parte, a regioni e Ambiti. Vengono esclusi i Fondi gestiti diversamente, quali ad esempio il Fondo per le politiche in favore delle persone con disabilità, destinato a finanziare gli interventi previsti dalla Legge n. 227 del 22 dicembre 2021. ↑
4. Nella Tabella non riportiamo gli importi ↑
5. Per la Lombardia, l’importo delle “erogazioni agli Ambiti che non beneficiano del contributo pieno per gli assistenti sociali (20% contributo massimo – liquidate)” è pari a quasi 2 milioni di euro (1.864.158,11). ↑
6. Decreto segretario generale Giunta regionale 29 dicembre 2023 – n. 20872, relativo al Bilancio di previsione 2024-2026 ↑
7. Decreto segretario generale Giunta regionale 30 dicembre 2024 – n. 20964, relativo al Bilancio di previsione 2025-2027 ↑
8. https://lombardiasociale.it/2025/01/23/piani-di-zona-e-risorse-economiche-quale-scenario/#post-23574-footnote-1 ↑

Scarica PDF