Protezione giuridica e ruoli dell’assistente sociale

Questo articolo rientra in uno “Speciale” di LombardiaSociale sul tema della protezione giuridica e nasce dall’affiancamento tra tre articoli di membri del gruppo “Protezione Giuridica” del  Consiglio regionale dell’Ordine Assistenti Sociali lombardo (CROAS) e tre articoli di LombardiaSociale sulla presa in carico sociale di anziani soli, a rischio e non collaboranti, non di rado beneficiari di istituti di protezione giuridica quali l’Amministrazione di sostegno.

I tre articoli del CROAS riprendono sia gli esiti della ricerca “I ruoli dell’assistente sociale nell’ambito della protezione giuridica delle persone fragili” sia alcuni spunti emersi nel corso del Convegno “Amministrazione di sostegno. L’indagine del CROAS Lombardia“; e offrono approfondimenti sul ruolo dell’assistente sociale nell’ambito della protezione giuridica delle persone fragili e su alcune “best practice” quali l’Elenco provinciale degli amministratori di sostegno volontari e il Codice etico degli Amministratori di sostegno. I tre contributi di LombardiaSociale fanno invece parte di una serie e, dopo una prima introduzione sul tema degli anziani soli non collaboranti, propongono la testimonianza di alcuni Ambiti lombardi, suddivisa in due parti: Voci dai territori – parte prima e parte seconda. 

Lo speciale è a cura di Rosemarie Tidoli. 

A 20 anni dall’introduzione del nuovo istituto giuridico dell’Amministrazione di sostegno (AdS), il Consiglio dell’Ordine Regionale degli Assistenti Sociali di Lombardia ha presentato a Milano, il 16 febbraio scorso, gli esiti di un’indagine condotta dal proprio gruppo tematico sulla “Protezione Giuridica (PG)”^[1], attivo dal 2012 con l’obiettivo di assicurare il corretto esercizio della professione in questo specifico ambito. Un report sulla ricerca raccoglie i dati e le prospettive di lavoro emerse ed è disponibile sul sito del CROAS Lombardia, nella collana “I Quaderni dell’Ordine”.

L’indagine, dal titolo “I ruoli dell’assistente sociale nell’ambito della protezione giuridica delle persone fragili”, è stata condotta sottoponendo alla comunità professionale Lombarda un questionario che ha permesso di osservare, oltre ai ruoli degli assistenti sociali, anche i doveri degli enti e l’impatto della normativa sull’organizzazione dei servizi sociali.

Le risposte di 2.363 assistenti sociali su 5.600 iscritti forniscono uno sguardo approfondito sull’operatività, su alcune criticità e best pratices che consentono la conferma di ipotesi operative già emerse negli anni scorsi, e soprattutto la necessità di introdurre, nell’organizzazione dei servizi sociali, un Sistema per la gestione della protezione giuridica delle persone fragili opportunamente coordinato e con norme di funzionamento improntate ad equità e giustizia.

La ricerca indaga numerosi ambiti e, tra questi, i più rilevanti sono: l’obbligo in capo ai responsabili degli enti ad attivare una misura di PG per chi non è autonomo e non ha parenti in grado di assumere un ruolo di tutela^[2]; l’obbligo in capo agli assistenti sociali di informare i responsabili e collaborare per il buon fine del ricorso; la scelta dell’AdS tra famigliari, parenti, altre persone idonee e legali rappresentanti di enti pubblici, di associazioni e fondazioni; l’esclusione dall’esercizio del ruolo e delle funzioni degli operatori che hanno in cura o in carico il beneficiario^[3]; e infine la gestione delle amministrazioni di sostegno affidata agli Enti ^[4].

L’obbligo degli enti e il ricorso promosso d’ufficio

Un primo dato che merita evidenza riguarda l’obbligo in capo ai responsabili dei servizi sociali e la loro legittimazione ad attivare una protezione giuridica per chi è solo o non ha parenti idonei ad attivarsi: relativamente all’intera vita professionale il 50% dei partecipanti ha promosso ricorsi d’ufficio, il 29% ha avuto un ruolo attivo nella gestione delle AdS attribuite ai responsabili degli enti (numericamente si tratta di 681 assistenti sociali), e il 9% ha promosso una protezione giuridica nel corso del 17° anno di età (218 assistenti sociali).

Nell’anno 2022, i partecipanti all’indagine hanno segnalato 266 ricorsi ordinari e 78 ricorsi urgenti per la nomina di un AdS provvisorio. Molte risposte alle domande aperte fanno emergere una criticità: sono stati segnalati decreti “copia e incolla” (qualcuno dice a “stampone”), che risultano poco aderenti alla particolarità della situazione rappresentata e poco rispondenti ai bisogni di rappresentanza segnalati. Si evidenzia, dunque, un bisogno disatteso di avere un dialogo preliminare con il giudice per un confronto su temi delicati e riservati, e sono segnalati pregiudizi derivanti al beneficiario per provvedimenti tardivi sui ricorsi urgenti (dai dati raccolti il 50% risulta ottenere un decreto dopo oltre un mese).

Il ricorso promosso d’ufficio dai servizi sociali è molto invasivo nella vita delle persone e delle famiglie e per questo deve essere promosso a favore di persone sole o con famigliari realmente non idonei, mentre è importante compiere ogni sforzo per sollecitare le responsabilità famigliari, ove possibile.

Il lavoro preliminare al ricorso può essere lungo e intenso ed è generalmente sottovalutato: il beneficiario deve essere reso consapevole che la PG è una forma di sostegno che gli è necessaria, va accompagnato verso l’accettazione della limitazione della sua libertà individuale e va aiutato a stare in relazione costruttiva con l’AdS che sarà nominato; le famiglie devono essere sostenute e accompagnate nella preparazione del ricorso e a volte possono rendersi necessari interventi di mediazione famigliare per risolvere conflittualità ed individuare il candidato AdS più opportuno. Tutte queste azioni attengono alla sfera della protezione giuridica in senso lato, dove la nomina dell’AdS è una tappa intermedia da cui partire per assicurare una gestione dell’azione di rappresentanza e tutela della persona fragile rispettosa e coerente con i bisogni.

L’esito più scontato del ricorso d’ufficio è l’attribuzione dell’incarico di AdS al rappresentante legale dell’Ente che, se non si è dotato di una organizzazione adeguata, tende a delegare i suoi compiti alla stessa assistente sociale che ha in gestione il caso e che ha rilevato i bisogni di tutela, benché la legge preveda che “il ruolo e le funzioni di AdS non possono essere affidati agli operatori dei servizi pubblici o privati che hanno in cura o in carico il beneficiario”^[5].

A distanza di 20 anni dall’introduzione della legge, alcuni dati relativi al 2022 confermano questa prassi non rispettosa della norma: 144 assistenti sociali hanno svolto le funzioni di AdS, operando nell’ambito dell’attività ordinaria con una delega formalizzata e ben 175 assistenti sociali hanno svolto le funzioni di AdS, operando nell’ambito dell’attività ordinaria senza alcuna delega formalizzata.

A fronte di questa cattiva prassi, esistono molti enti che hanno attivato servizi espressamente dedicati alla gestione delle AdS.

La gestione dell’Amministrazione di sostegno: un obbligo per gli enti

La ricerca ha individuato 143 assistenti sociali operativi in questi servizi che hanno la caratteristica di rispettare la legge, limitare l’autoreferenzialità e i conflitti di interesse, perché collocati in luogo neutro, diverso dal servizio territoriale che ha in carico il beneficiario.

La protezione giuridica di una persona fragile non si sostanzia solo nel ricorso per la nomina di un AdS e nella gestione del ruolo, ma comporta attività atte a contenere le nomine istituzionali, e che tendano a sviluppare le competenze famigliari e mirino ad individuare e formare persone idonee al ruolo di AdS. La ricerca ha individuato le seguenti attività, che pur non previste dalla legge sono svolte dagli assistenti sociali nell’ambito dell’attività ordinaria:

• consulenza e orientamento per una decisione consapevole sull’intervento (50%);
• supporto alle famiglie per la redazione dei ricorsi e la scelta dell’AdS (oltre 37%);
• supervisione ad altri operatori (31%);
• sensibilizzazione e informazione per l’identificazione di potenziali persone idonee per il ruolo di AdS (50%);
• formazione degli AdS per avere risorse umane preparate e disponibili ad assumere un ruolo consapevole per persone sole o con famigliari inidonei (10%).

Concentrandosi sui ruoli degli assistenti sociali, la ricerca ha rilevato 123 assistenti sociali (5,42%) attivi in uffici di protezione giuridica. Non sono stati esplorati gli ambiti in cui la gestione dell’amministrazione di sostegno si attua con l’impiego di solo personale amministrativo e sono stati osservati solo i servizi esternalizzati in cui operano assistenti sociali (delega dei soli compiti a cooperative e a professionisti, mantenendo il ruolo di AdS in capo al responsabile dell’ente nominato). Nei servizi intercettati predomina l’impiego della figura dell’assistente sociale, seguita a ruota da personale amministrativo. Pur non essendo possibile estrarre un dato sicuro perché possono aver risposto al questionario più assistenti sociali del medesimo servizio, alcuni dati evidenziano realtà che meriterebbero di essere meglio esplorate: 6 assistenti sociali stanno operando con numeri di beneficiari tra 90 e 100 unità, 4 si collocano nella fascia tra 101 e 150, mentre 5 assistenti sociali operano nella fascia 300 – 450. Questi dati consentono di pensare al fenomeno in termini di alcune migliaia di beneficiari in Lombardia, senza contare tutte le attività complementari descritte.

La protezione giuridica attuata dalle istituzioni è un servizio indispensabile?

Se sì, dovrebbe essere considerato come Livello Essenziale di Prestazione Sociale perché rivolto ai più fragili tra i fragili, persone che hanno perso autonomia e capacità cognitiva, persone incapaci di compiere scelte per la cura della propria salute e della propria persona, incapaci di compiere negozi giuridici, persone sole o con famigliari idonei al ruolo di AdS, persone esposte ad atti predatori perché non in grado di curare i propri interessi economici e patrimoniali. Si tratta attualmente di servizi che non hanno ancora regolamenti, i cui costi sono a totale carico dell’ente, salvo che il Giudice non riconosca un equo indennizzo da porre a carico del patrimonio del beneficiario quando esistente (39 servizi lo hanno richiesto, con un esito favorevole in 27 casi).

Inoltre, così come gli Enti prevedono una partecipazione alla spesa in base all’ISEE per l’accesso a tutti i servizi sociali, con costi a carico dell’ente solo per chi non ha disponibilità economica, così potrebbero regolamentare e adottare criteri di funzionamento anche per Servizio di protezione giuridica. A questo proposito si richiama il documento dell’Ordine Linee di indirizzo per un Servizio per la Gestione delle amministrazioni di sostegno che contiene uno studio analitico di attività e tempi finalizzato a facilitare l’organizzazione di un servizio. Tra l’altro, l’adozione di criteri favorirebbe lo sviluppo di un pensiero organico sull’equo indennizzo oggi affidato alla discrezione dei giudici che lo determinano “in base all’entità del patrimonio e alla complessità di gestione”^[6].

Un sistema per la protezione giuridica delle persone fragili

Tutto converge verso la necessità di introdurre e disciplinare un Sistema per la gestione della protezione giuridica che sviluppi in maniera coordinata tutte le azioni descritte. In Lombardia questo sistema già esiste sul piano normativo e trae origine dalla Circolare regionale N°9/2008 (istituzione nelle ASL dei primi Uffici Protezione Giuridica – UPG)^[7] e dalla DGR n° IX/4696/2013 – allegato n°1 (“Linee di indirizzo per la qualificazione e il rafforzamento del sistema di protezione giuridica”) che ha definito le 7 aree d’intervento degli UPG Regionali e istituito un coordinamento centrale^[8]. Questo sistema si è sviluppato anche grazie all’attività di advocacy del terzo settore sostenuta dal Progetto AdS regionale, attivo dal 2008 al 2012, promosso e finanziato da Fondazione Cariplo e dai Centri di Servizio al Volontariato, al quale ha partecipato come osservatore la Regione Lombardia.

La riforma del sistema sociosanitario in Lombardia avvenuta con la LR 23/2015 ha collocato gli UPG in parte nelle ATS e in parte nelle ASST e i servizi attendono il riposizionamento del coordinamento. Ad oggi il sistema appare sviluppato in maniera disomogenea, alcuni UPG sono scomparsi e gli esistenti tendono a privilegiare alcune aree d’intervento rispetto ad altre. L’indagine ha fatto emergere i soggetti attivi nel sistema con i loro ruoli:

• Enti locali (74,25%) = ricorsi d’ufficio e gestione delle AdS,
• UPG regionali (15,75%) = consulenza, valutazione, supporto ai rendiconti, informazione e formazione per reperire persone idonee,
• Terzo settore (10%) = valutazione, supporto, consulenza, formazione e gestione di AdS volontari,
• Professionisti (misura non rilevata) = gestione delle AdS su nomina del tribunale.

L’uso dell’espressione Sistema di protezione giuridica appare convalidato dai risultati: molti i protagonisti in campo e molteplici gli interventi realizzati nell’ambito di una sussidiarietà necessaria, che va ricercata e attuata.

All’interno di questo sistema trova spazio l’organizzazione del Servizio per la gestione delle amministrazioni di sostegno che è supportato anche dall’art. 379 c.c. che attribuisce al giudice la facoltà di autorizzare il tutore a farsi coadiuvare da una o più persone stipendiate e dall’art. 411 c.c. che consente l’applicabilità di tale norma all’amministratore di sostegno.

Libera professione e amministrazione di sostegno

La ricerca ha voluto osservare anche l’impegno degli assistenti sociali liberi professionisti, pur nella consapevolezza a priori che i risultati avrebbero riguardato poche unità. Infatti, in merito hanno risposto in 66 su 129 iscritti all’Ordine lombardo: 21 di questi hanno svolto ruolo di AdS nel 2022, di cui 15 con nomina diretta e 6 in collaborazione con enti. Dalle risposte alle domande aperte emergono diverse criticità: 35 hanno affermato che l’esperienza fatta non è da ripetere e 15 hanno riferito che l’esperienza è impossibile da continuare: casi molto complessi per povertà e/o reattività del beneficiario e dei famigliari. L’attività professionale viene descritta come onerosa a fronte di nessun riconoscimento economico a ristoro del tempo dedicato (l’art. 23 del codice deontologico vieta l’esercizio della professione in forma gratuita).

Cosa ha guidato la scelta del Giudice verso la figura dell’assistente sociale? La fiducia nella capacità di un intervento professionale, o il cliché dell’assistente sociale dedito alle frange deboli della popolazione? Inoltre, 7 assistenti sociali che si sono proposti ai Giudici non hanno ricevuto una nomina benché per formazione e deontologia questo professionista abbia piena idoneità al ruolo di AdS e grandi potenzialità da esprimere nell’ambito della protezione giuridica. Perché questo risultato? Perché le professioni legali sono così disponibili ad assumere il ruolo di AdS e gli assistenti sociali meno?

Queste domande ne introducono un’altra: la diligenza del buon padre di famiglia può ritenersi caratteristica sufficiente per esercitare il ruolo di AdS^[9]? Il tema è complesso e introduce riflessioni sulla professionalizzazione o meno del ruolo che però rimandiamo ad altre sedi.

Qualità delle interazioni tra AdS e beneficiari

È osservabile la qualità delle relazioni tra gli AdS esterni alla famiglia e i beneficiari della misura? La ricerca ha provato ad indagare questa dimensione attraverso le osservazioni degli assistenti sociali che si relazionano quotidianamente con questi AdS: sono state riferite relazioni empatiche da 576 assistenti sociali, scarsa capacità di relazione da 220, e un totale disinteresse per la costruzione di una relazione da 202.

L’obbligo del rispetto delle aspirazioni del beneficiario^[10] è il requisito indispensabile per questo ruolo: senza ascolto non si stabilisce relazione e non si “rappresenta” ma ci si sostituisce; senza ascolto il ruolo dell’AdS non sarebbe diverso dal ruolo del Tutore. Laddove fosse effettivamente concreto un esercizio del ruolo di AdS in assenza di costruzione di una relazione con il beneficiario, il rischio è quello di una significativa distanza culturale dai diritti sanciti dalla convenzione ONU sui Diritti delle persone con disabilità, che chiede siano stabilite delle salvaguardie affinché siano rispettati i diritti, la volontà e le preferenze della persona, e chiede di sorvegliare perché il sostegno faccia realmente la volontà della persona nel percorso (compreso il diritto all’errore!).

Obbligo nella segnalazione al Giudice di situazioni pregiudizievoli

Sono state poste, inoltre, domande mirate e 416 assistenti sociali hanno dichiarato di avere rilevato situazioni di pregiudizio arrecate dall’AdS al beneficiario: in relazione alla gestione del patrimonio (10%), alla cura della persona (6%), al progetto di vita (8%). Come ha agito l’assistente sociale in questi casi? Con un approccio prudente e interventi orientati a migliorare i comportamenti dell’AdS (solleciti e richiami nel 40% dei casi) e con la segnalazione al responsabile per attivare l’informazione al giudice, assumendosi di conseguenza la responsabilità della testimonianza se necessaria (12% dei casi). I doveri deontologici dell’assistente sociale (art. 27 e 28) coniugati con il dovere degli enti, legittimato a proporre ricorso, le impongono di far emergere le inadempienze, le inadeguatezze, i comportamenti lesivi e tutte le situazioni di rischio e pregiudizio per la persona fragile posti in essere dall’AdS, e l’obbligo di attivarsi per la segnalazione al Giudice

A buona ragione si può parlare di “monitoraggio indiretto dell’attività AdS” e di un nuovo obbligo professionale dell’assistente sociale

Su questo tema è possibile un confronto di dati grazie ad un recente monitoraggio effettuato dalla Fondazione Zancan, sull’applicazione della legge 6/04 in Italia: quasi 2 assistenti sociali su 3 sono dovuti ricorrere al Giudice per la negligenza dell’AdS. Per il 38% si tratta di inadempimenti o di negligenza rispetto a quanto stabilito dal decreto (non pagare le utenze con conseguente distacco dell’energia elettrica, non pagamento delle rette, ecc.); nel 29% si tratta di completa assenza e irreperibilità dell’AdS; nel 20% dei casi si fa esplicito riferimento ad abusi (es. gestione del denaro per uso personale, scelte di vita palesemente errate e contro l’interesse della persona amministrata). In misura minore si fa anche riferimento alla scarsa collaborazione con i servizi e alla mancanza di relazione con la persona.

Le garanzie per un sistema efficace di protezione giuridica

L’attuale sistema di protezione giuridica è in grado di fornire garanzie per evitare pregiudizi a coloro che sono stati definiti “i più fragili tra i fragili”? Il Codice civile prevede la gratuità della funzione di AdS e l’obbligo di giurare di svolgere i compiti assegnati con la diligenza del buon padre di famiglia. È legittimo dunque attendersi un comportamento “etico” da parte dell’AdS e le professioni dell’assistente sociale e dell’avvocato possiedono requisiti professionali e deontologici tali da renderli idonei al ruolo a prescindere. Ma i dati suggeriscono che servono ulteriori garanzie.

Alcuni hanno cercato di introdurre dei codici di comportamento, e la ricerca ha intercettato il Codice Etico delle Reti associative Lombarde del Progetto AdS del terzo settore e il Codice Etico e di comportamento dell’AdS posto a guida degli AdS volontari formati dall’UPG di Mantova e iscritti all’elenco.

La formazione di elenchi di persone idonee

La legge non prevede alcun elenco di persone idonee al ruolo di AdS; tuttavia, si sono spontaneamente sviluppati secondo diverse forme: 731 assistenti sociali ne attestano l’esistenza presso i tribunali, gli enti locali, le associazioni e le fondazioni e gli Uffici di protezione giuridica.

Ci si deve chiedere se sono utili e se possono fornire o meno garanzie: no se sono meri elenchi nominativi, sì se sono adeguatamente gestiti e si propongono la finalità di affiancare al beneficiario una “persona vera, motivata e sinceramente interessata al suo benessere”, che sappia relazionarsi con lui ed “essergli realmente di sostegno”. Gli elenchi possono essere utilizzati anche per favorire l’aderenza dei bisogni tra beneficiario e attitudini del candidato AdS con una modalità di abbinamento che si può ispirare all’abbinamento dei minori con le famiglie affidatarie. Possono inoltre costituire una risorsa per la progettazione del Dopo di noi per famiglie che non hanno possibilità di reperire un AdS.

Infine, gli elenchi possono contrastare il fenomeno di AdS pluri-nominati, attestato con preoccupazione da oltre il 70% degli assistenti sociali intervistati, che hanno sollevato un velo sullo sviluppo di veri e propri servizi privati dediti alla gestione delle amministrazioni di sostegno, un fenomeno che solleva ancora una volta la domanda: essere amministratore di sostegno è un impegno civile o una professione?

In Italia il numero di fascicoli iscritti nel 2021 presso i tribunali ordinari risulta essere di 58.929 e solo in Lombardia, nel 2021, risultano aperti 10.162 fascicoli (dati rilevati dalla citata Fondazione Zancan). Questi numeri sollecitano una risposta perché sono in progressivo aumento.

Il CROAS Lombardia, con questa indagine, ha inteso raccogliere dati per sostenere ipotesi di organizzazione di servizi, per mettere in luce le potenzialità di un sistema sussidiario gestito e coordinato, per evidenziare best pratices che possono contribuire allo sviluppo di un pensiero utile a garantire una protezione giuridica realmente personalizzata. Si tratta di un tema aperto, sul quale dovremo riflettere ancora.

1. Altri documenti reperibili sul sito dell’Ordine:Linee di Indirizzo per un corretto esercizio della professione nell’ambito della protezione giuridica;Linee di indirizzo per un Servizio per la Gestione delle amministrazioni di sostegnoRisposte a Quesiti tecnici e deontologici a domande poste dagli assistenti socialiRiflessioni sull’Equo indennizzo ↑
2. Art. 406 c.c. – 3° comma: I responsabili dei servizi sanitari e sociali direttamente impegnati nella cura e assistenza della persona, ove a conoscenza di fatti tali da rendere opportuna l’apertura del procedimento di amministrazione di sostegno, sono tenuti a proporre al giudice tutelare il ricorso di cui all’articolo 407 o a fornirne comunque notizia al pubblico ministero. ↑
3. Art. 408 c.c. – 3° comma: Non possono ricoprire le funzioni di amministratore di sostegno gli operatori dei servizi pubblici o privati che hanno in cura o in carico il beneficiario. ↑
4. Art. 408 c.c. – 4° comma: Il giudice tutelare, quando ne ravvisa l’opportunità, e nel caso di designazione dell’interessato quando ricorrano gravi motivi, può chiamare all’incarico di amministratore di sostegno anche altra persona idonea, ovvero uno dei soggetti di cui al titolo II al cui legale rappresentante ovvero alla persona che questi ha facoltà di delegare con atto depositato presso l’ufficio del giudice tutelare, competono tutti i doveri e tutte le facoltà previste nel presente capo. ↑
5. Art. 408 c.c. 3° comma ↑
6. Artt. 381 e 379 c.c. – art. 411 c.c. 1° comma che rende applicabili all’amministrazione di sostegno le norme previste per il tutore ↑
7. In attuazione dell’art. 9 della legge regionale n.3 del 12 marzo 2008, che ha introdotto, con l’art.11 della LR n.31/97, la disposizione in base alla quale le ASL, in accordo con la Conferenza dei Sindaci, individuano una struttura finalizzata a promuovere o favorire i procedimenti per il riconoscimento degli strumenti di tutela delle persone incapaci, nonché dell’amministrazione di sostegno. ↑
8. Le 7 aree d’intervento degli UPG: 1. declinazione e funzionamento della rete dei soggetti attivi nel sistema PG – 2. informazione e sensibilizzazione – 3. Consulenza – 4. valutazione rispetto alla necessità di nominare l’AdS – 5. accompagnamento e supporto nelle procedure e nella gestione – 6. monitoraggio del sistema – 7. Formazione. La gestione delle AdS non è tra i compiti previsti. ↑
9. fonti: art. 411 c.c.:  (Norme applicabili all’amministrazione di sostegno). – Si applicano all’amministratore di sostegno, in quanto compatibili, le disposizioni di cui agli articoli da 349 a 353 e da 374 a 388. (art. 382 c.c. “il tutore deve amministrare il patrimonio del minore con la diligenza del buon padre di famiglia”)  ↑
10. Art. 410 c.c. 1° comma ↑

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