Nuovo piano regionale L. 112. Conferme e punti di attenzione

Ad inizio agosto Regione Lombardia con la Dgr n. 2912 ha adottato il nuovo Piano operativo regionale per la realizzazione delle azioni previste dalla L. 112/2016, che regolamenta l’utilizzo delle risorse annualità 2023 del Fondo nazionale per il Dopo di Noi destinate alla nostra regione, a partire dal 1° gennaio 2025.
Il nuovo programma conferma l’impianto della Dgr n. 275/23 e prevede l’aggiornamento del linguaggio reso più aderente alla L.r. 25/22[1] e al D.Lgs 62/24[2] recentemente approvato e l’aggiornamento degli importi relativi ai sostegni alla residenzialità e agli interventi infrastrutturali.

A che punto siamo: gli esiti dell’attività di monitoraggio

I dati dell’attività di monitoraggio, condotta dall’apposito gruppo regionale, riferiti l’annualità 2023 presentati nella delibera n. 2912, confermano il trend di incremento dei beneficiari e il conseguente impiego sempre maggiore delle risorse disponibili, già sottolineato l’anno scorso a confronto con i dati disponibili del 2018, a conclusione del primo anno di implementazione delle azioni secondo quanto previsto dal primo programma regionale ex Dgr 6674/17.

Tab. 1: Beneficiari azioni L. 112, annualità 2022 e 2023

Tab. 2: Utilizzo interventi L. 112 tra i beneficiari, annualità 2022 e 2023

Fonte per entrambe le tabelle: nostra elaborazione dati Dgr n. 275/23 e Dgr n. 2912/24

Nel 2023 le persone con disabilità complessivamente prese in carico sono state 2.459, un incremento di 258 persone (+11,7%) rispetto al 2022 e più che triplicate rispetto al primo anno di implementazione degli intereventi L. 112 che ha coinvolto 704 persone. Come osservato nelle precedenti annualità, anche per il 2023 i percorsi di accompagnamento all’autonomia restano l’azione più richiesta (74%) rispetto a quelli residenziali ( 18%), anche se questi ultimi appaiono in crescita (+3%).

Uno dei principali problemi che sta incontrando l’attuazione della L. 112 resta la grande disomogeneità territoriale. Ci sono Comuni e Ambiti che hanno avviato numerosi progetti e che hanno o stanno esaurendo le risorse a loro disposizione e ci sono territori con pochi progetti. Una variabile importante è certamente la capacità di un territorio (enti locali, associazioni e cooperative) di promuovere azioni di informazione e sensibilizzazione sul tema, rivolte non solo alle persone con disabilità e ai propri famigliari, ma anche alla comunità tutta, e di avviare iniziative concrete, reperendo abitazioni ed operatori che possano rendere possibile l’effettiva realizzazione dei percorsi di autonomia e di emancipazione[3].

Le risorse

Le risorse complessive relative all’annualità 2023 che saranno utilizzate a partire dal 1° gennaio 2025 sono pari a € 13.172.910 così ripartite:

• € 2.596.500 destinate al conseguimento degli obiettivi di servizio[4] per l’attivazione di nuove progettualità. Le risorse saranno distribuite tra gli Ambiti in percentuale sulla base della popolazione residente 18-64 anni e destinate indicativamente per: il 40% al sostegno di percorsi dell’autonomia; il 50% al sostegno della residenzialità, ivi compresi gli interventi infrastrutturali; il 10% per il pronto intervento/sollievo;
• € 6.076.800 destinate a garantire la continuità ai progetti di residenzialità già attivi;
• € 4.499.610 destinate a garantire la continuità dei percorsi di accompagnamento all’autonomia già attivi. Per tali percorsi gli ambiti dovranno prioritariamente utilizzare le risorse residue del Fondo delle annualità precedenti a partire dal 2019 laddove disponibili (risorse assegnate e non finalizzate).

Il nuovo programma sottolinea che nel caso in cui un Ambito necessiti di risorse aggiuntive (esaurimento risorse residue) per l’attivazione di nuovi progetti, la ATS competente su quel territorio può valutare l’opportunità di procedere ad eventuale compensazione tra gli Ambiti, previa autorizzazione da parte di Regione.

Tra conferme e qualche novità

Gli interventi, come previsto dalla L. 112, – ricordiamo – sono rivolti alle persone maggiorenni con grave disabilità ai sensi dell’art. 3 c. 3 della L. 104/1992, disabilità non determinata dal naturale invecchiamento o da patologie connesse alla senilità, prive del sostegno famigliare[5], e sono riconducibili ai seguenti due profili:

• Infrastrutturale: per contribuire ai costi di locazione e alle spese condominiali, alle spese per gli adeguamenti per la fruibilità dell’ambiente domestico (domotica), alle spese per il riadattamento degli alloggi e per la messa a norma degli impianti, per la telesorveglianza o la teleassistenza.
• Gestionale: per sostenere programmi di sviluppo delle competenze per favorire l’autonomia e una migliore gestione della vita quotidiana; per promuovere percorsi di accompagnamento per l’uscita dal nucleo familiare di origine o per la deistituzionalizzazione verso soluzioni e condizioni abitative, quanto più possibile, proprie dell’ambiente familiare; per sostenere soluzioni alloggiative che si configurano come Gruppi appartamento o Cohousing.

Dunque, l’impianto degli interventi rimane invariato. La nuova delibera 2912 conferma anche la natura degli interventi di “accompagnamento all’autonomia”, finalizzati all’emancipazione dal contesto familiare, nei termini e nei tempi già previsti dalla Dgr 275/23, con tre differenti fasi della durata complessiva massima di sei anni.
Si rinvia al provvedimento per approfondire ciascuna tipologia di sostegno riguardo destinatari, obiettivi specifici, importi etc… .
La novità di rilievo riguarda l’incremento dei contributi destinati al supporto delle “residenzialità” (che passano da € 1.000 a € 1.200 al mese) e a quelli destinati a sostenere gli interventi infrastrutturali (fino ad un massimo di € 50.000 con la possibilità di chiedere un successivo supporto di ulteriori € 20.000).

Come per le precedenti annualità, gli Ambiti devono presentare, entro la fine dell’anno, un bando senza scadenza per raccogliere le richieste delle persone con disabilità, definendo criteri e indicatori per regolare l’accesso alle misure, fermo restando i criteri e i vincoli previsti dalla norma nazionale.

La valutazione multidimensionale segue (e non determina) l’eventuale selezione dei beneficiari che ha come compito quello di “…cogliere i bisogni, le aspettative e le risorse della persona … individuare i bisogni di supporto … identificare i fattori contestuali … barriera … e facilitatori”.
Gli strumenti di valutazione indicati in modo esplicito nel nuovo piano restano però le ADL, le IADL, l’ICF e la scheda Sidi che non risultano essere adatti a questo scopo.

A seguito dell’esito della valutazione multidimensionale, il Comune predispone, d’intesa con l’ASST e con la persona interessata/famiglia il Progetto individuale/di vita (il mantenimento della doppia definizione è giustificata nei casi in cui la persona con disabilità chiede l’accesso, in particolare alla misura di accompagnamento all’autonomia, senza richiedere l’elaborazione di un vero e proprio progetto di vita, la cui stesura viene implicitamente considerata necessaria nel caso dei percorsi di residenzialità).
La descrizione del Progetto individuale/di vita appare nel complesso coerente con quanto previsto dalla L.r. 25/22 e dal D.lgs 62/24, mettendo in primo piano l’evidenziazione dei desideri e delle aspettative delle persone con disabilità, in particolare in relazione alla possibilità di emanciparsi dai genitori o dai servizi residenziali.

Anche la descrizione del Budget di progetto è in linea con quanto previsto dall’evoluzione delle normative regionali e nazionali. Viene specificato che le risorse della L. 112 possono concorrere a sostenere i percorsi di residenzialità, prevedendo che almeno il 30% del costo sociale venga cofinanziato dalla persona o dal Comune, anche ricorrendo ad altre fonti di finanziamento regionale e nazionale. Viene ricordato che gli interventi sostenuti dalla L. 112 sono da considerarsi integrativi e complementari e non sostitutivi rispetto a quelli già in atto, salvo però precisare che dovranno essere usate prima le risorse della L. 112 e poi quelle di eventuali altri fondi (con un riferimento indiretto ma evidente al FNA).

Anche il nuovo piano richiama l’individuazione, oltre che del case manager (ricordiamo – referente per l’attuazione / governo del progetto di vita, che può essere un professionista dell’area sociale o sociosanitaria, appartenente preferibilmente all’ente locale o in subordine alla ASST), anche del support manager della residenza dell’abitare in autonomia, garante dell’attuazione “quotidiana” del progetto e dell’utilizzo coerente del relativo budget di progetto.

Su richiesta dell’Assessore Lucchini è stato inserito un paragrafo intitolato “Dopo di noi, con noi” che esplicita la necessità di sostenere i percorsi di emancipazione salvaguardando i legami familiari e amicali delle persone coinvolte, non escludendo anche la possibilità di realizzare appartamenti attigui da quelli dei genitori, anche se autonomi e separati.

Punti di attenzione per il futuro

Questa delibera è il primo provvedimento regionale che, aggiornando il linguaggio come previsto dal D.Lgs 62/24, si presenta maggiormente aderente alla Convenzione Onu sui diritti delle persone con disabilità, pur non desistendo (almeno nel titolo) dal definire “Dopo di Noi” questo campo di azione; nel testo viene poi rimarcato più volte il necessario passaggio alla logica del “durante / dopo aver abitato con voi”.

In più passaggi, viene indicato il modello della L. 112 come necessario, non perché alternativo, ma complementare alla rete tradizionale dei servizi residenziali che appare satura e di cui, di fatto, non si prevede un’ulteriore espansione.
I numeri di posti disponibili nell’intera rete delle UdO residenziali appaiono infatti sostanzialmente stazionari. I dati presentati nel nuovo piano regionale L. 112, a confronto con i dati contenuti nella Dgr 6674/17 (primo programma regionale di disciplina delle azioni L. 112) e nella Dgr 275/23 (penultimo programma regionale), appaiono addirittura in diminuzione[6]. Come si osserva, inoltre, dalla tab. 3, la crescita a cui abbiamo assistito negli ultimi anni riguarda i servizi socio assistenziali (le comunità alloggio) che, a differenza delle UdO sociosanitarie (RSD e CSS) non ricevono la quota di finanziamento del Fondo sanitario regionale e non dipendono dal quadro programmatorio regionale.

Tab. 3: n. posti Unità di Offerta residenziali

Fonte: nostra elaborazione dati Dgr 6674/17, Dgr n. 275/23 e Dgr n. 2912/24

Alcuni punti di attenzione in prospettiva per il futuro:

• un problema di rilievo da affrontare è quello di coniugare il sostegno di continuare a garantire ai territori più attivi con la necessità di mettere in movimento i territori che non hanno ancora investito pensieri ed azioni nelle opportunità aperte dalla L. 112;
• la capacità della L. 112 in Lombardia di accompagnare progetti di deistituzionalizzazione appare ancora bassa: potrebbe essere utile approfondire i dati disponibili e promuovere meglio questa possibilità, tenendo conto anche che la L.r. 25/22 prevede in questi casi la possibilità di una piena riconversione delle risorse[7];
• in una buona parte dei territori, il numero delle “case” e delle persone coinvolte in percorsi di effettiva emancipazione e quindi di residenzialità sembra essere destinato ad aumentare progressivamente negli anni. Si porrà, non immediatamente ma nei prossimi anni, il tema di come garantire sia la sostenibilità di questi percorsi, sia l’accesso di nuove persone ai progetti di accompagnamento all’autonomia;
• infine, un tema poco attenzionato ma di non poco rilievo riguarda la valutazione multidimensionale integrata che, per raggiungere la “mission” di cogliere i bisogni, le aspettative, i desideri, le risorse della persona, le necessità di supporto, identificare i fattori facilitatori e quelli che costituiscono delle barriere,… per elaborare il progetto individuale/di vita, necessita di essere supportata da nuovi strumenti di valutazione. Quelli attuali, ovvero le ADl, le IADl e le schede SIDI non risultano, infatti, adeguati raggiungere tale scopo. Anche il riferimento all’utilizzo del modello ICF rischia di essere troppo generico e superficiale. Sarebbe auspicabile l’introduzione dei domini della Qualità di Vita, una scelta che si porrebbe in linea con i cambiamenti impegnativi richiesti sia dalla L.r. 25/22 che dal D.lgs 62/24.

[1] Per approfondimenti si segnalano alcuni tra i contributi pubblicati su LombardiaSociale.it:
Morelli R., Una persona è una persona tramite altre persone, 23 aprile 2024
Plebani R., Voglio una vita … di quelle fatte così, 29 maggio 2023
[2] Per approfondimenti si segnalano i seguenti contributi pubblicati su LombardiaSociale.it:
Franchini R., Il Progetto di vita: verso la sperimentazione, 19 giugno 2024
Merlo G, Disabilità: un progetto (di vita) per tutti, 21 giugno 2024
[3] Si segnalano alcune esperienze virtuose nei territori raccontate su LombardiaSociale.it:
Rigamonti R. e B. e Plebani R., La Casa di quartiere Laorcalab, un’esperienza nel lecchese, 28 maggio 2024
Melzi A. (a cura di), Intervista a Bollani M., Dalla Provincia di Pavia un nuovo patto per il Dopo di Noi, 9 febbraio 2024
Turatto R., Autismo, il progetto “Appartamenti in Centro”, 28 novembre 2023
Bignami A. e Venturini A., Sperimentazione dei gruppi appartamento. “Si può fare”, 11 luglio 2023
[4] Gli obiettivi di servizio, ricordiamo, sono volti a rafforzare le azioni e i sostegni per le categorie di persone cui deve essere garantita priorità ai sensi dell’art. 4, c. 3 del DM 2016, ovvero:

• persone mancanti di entrambi i genitori, del tutto prive di risorse economiche reddituali e patrimoniali, che non siano i trattamenti percepiti in ragione della condizione di disabilità;
• persone i cui genitori, per ragioni connesse in particolare all’età ovvero alla propria situazione di disabilità non sono più nella condizione di continuare a garantire loro nel futuro prossimo il sostegno genitoriale necessario ad una vita dignitosa;
• persone inserite in strutture residenziali che non presentano le condizioni abitative e relazionali della casa famigliare.

[5] Prive del sostegno familiare in quanto: mancanti di entrambi i genitori; i genitori non sono in grado di fornire l’adeguato sostegno genitoriale; si considera la prospettiva del venir meno del sostegno familiare.
[6] Per un’analisi più approfondita si rimanda al capitolo dedicato all’area disabilità Welfare sociale e disabilità in Lombardia 2018 – 2023. Cambia il discorso? all’interno del libro In cerca di un nuovo modello, l’ultimo volume pubblicato da Lombardia Sociale che presenta un’analisi delle scelte strategiche di Regione Lombardia nel corso dell’XI Legislatura (2018 – 2023) per quanto riguarda le politiche di welfare sociale e socio-sanitario.
[7] L.r. 25/22, art. 7 comma 2 bis: Il budget di progetto è caratterizzato da flessibilità e dinamicità al fine di integrare, ricomporre, ed eventualmente riconvertire, l’utilizzo delle risorse che lo compongono, nel pieno rispetto del principio di autodeterminazione, autonomia e libera scelta della persona con disabilità. Il budget di progetto può essere autogestito dalla persona con disabilità, con l’obbligo di rendicontazione, secondo modalità da definire, ai sensi della normativa in vigore.

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