La spesa Sociale dei Comuni lombardi

L’aggiornamento al 2021 della rilevazione Istat permette di fare il punto sull’evoluzione delle risorse per il welfare territoriale in Lombardia nella fase di uscita dalla pandemia. Pur essendo il 2021 ancora un esercizio pienamente segnato dallo stato di emergenza, a differenza del 2020, le normative hanno tendenzialmente consentito la riattivazione dei servizi sospesi in pieno lock down.

L’analisi che segue evidenzia l’evoluzione complessiva delle risorse (anche tramiti confronti con le altre Regioni), la distribuzione delle stesse tra i diversi target di utenza, l’andamento dei vari interventi, l’impatto sui modelli organizzativi e sul sistema di finanziamento, concentrandosi soprattutto sul perimetro della programmazione di zona^[1].

Si cercheranno di distinguere gli elementi evolutivi legati alla straordinarietà del periodo pandemico dalle dinamiche di lungo periodo che invece stanno modificando strutturalmente il profilo del welfare sociale.

L’andamento della spesa

Nel solo ultimo anno le risorse per il welfare territoriale in Lombardia sono aumentate del 9,1%, mentre il saldo rispetto alla situazione pre-pandemica (2019) è di +15% (spesa a carico dei Comuni). Si è trattato di un’accelerazione superiore alle dinamiche registrate negli altri territori nel medio periodo (ad esempio nel Nord l’ultimo biennio significa +12%); anche a lungo termine (2021 vs 2015) la crescita in Lombardia risulta più marcata che nel resto del Paese (+29% rispetto al +21% del dato Paese) (Fig. 1).

Il confronto con le altre Regioni

La spesa sociale pro-capite dei comuni lombardi del 2021 (158 euro) si rivela superiore al dato medio nazionale (142 euro) e – per la prima volta nella storia – superiore a quello del Nord-Ovest (156 euro); nonostante tale crescita il valore della Lombardia continua ad essere più contenuto a confronto del “motore” del Nord Est (197 euro, il picco tra le Regioni a statuto ordinario nel 2021) (Fig. 2)

L’impatto sui diversi target di utenza

A fronte di una generale tendenza espansiva, a seconda dei target di utenza si registrano diverse velocità e direzioni nell’andamento delle risorse (Fig.3). Nel solo ultimo anno in Lombardia il tasso di variazione oscilla tra -4% della categoria povertà/disagio adulti e +17,1% della spesa per la disabilità. È probabile che, nell’anno di uscita dalla pandemia, si sia verificato un ridimensionamento degli ingenti interventi di sostegno economico alle famiglie del 2020, mentre alcuni servizi per la disabilità sospesi nel 2020 sono stati riattivati nel 2021.

Rispetto alla situazione pre Covid (2019) e a quella storica (2015), nella Regione:

• la spesa per gli anziani si contrae del 2,1% nell’ultimo biennio, attestandosi, nel 2021, al 93% di quella del 2015;
• la spesa per le persone con disabilità si espande del 8,1% nell’ultimo biennio, risultando, nel 2021 il 134% di quella del 2015;
• la spesa per famiglie/minori si espande del 15% nell’ultimo biennio, attestandosi, nel 2021, al 125% di quella del 2015;
• la spesa per povertà/disagio adulti nell’ultimo biennio ha sperimentato un +91,8%, risultando, nel 2021 quasi 2 volte e mezzo quella del 2015;
• la spesa per la categoria “multiutenza/dipendenze/immigrazione”, che aveva conosciuto una particolare accelerazione nel triennio 2015-2018^[2], dal 2019 ha avuto uno sviluppo in linea con l’evoluzione del totale generale della spesa.

Insomma, nel biennio pandemico si sono rafforzati soprattutto gli interventi per la povertà, mentre è proseguito l’impoverimento di alcune aree di bisogno come quella dell’assistenza agli anziani. Un fenomeno che si rivela dunque strutturale.

Un altro modo per osservare la redistribuzione delle risorse tra i diversi target di utenza consiste nel confrontare le differenze in valore assoluto, per ciascuna categoria di bisogno, tra il 2015 e il 2021. In questo lasso temporale le risorse spese per il welfare territoriale lombardo sono incrementate di circa 358 milioni con effetti diversi a seconda delle tipologie di beneficiali: hanno potenziato il proprio budget la disabilità (+122 milioni), le famiglie e i minori (+123,5 milioni), le persone con bisogni legati alla povertà (+30 milioni) e le persone rientranti nella categoria “multiutenza/dipendenze/immigrazione” (+30 milioni); gli interventi per gli anziani hanno invece ceduto 12 milioni agli altri target.

Come cambia il modello organizzativo: il ruolo dei diversi enti

Nel 2021 le risorse per gli interventi sociali in Lombardia sono state gestite per il 76,6% dai singoli Comuni, per l’11,2% da Distretti/Ambiti e per un ulteriore 12,2% da altri enti associativi^[3] (Tab. 1); le Aziende sanitarie non risultano avere alcun ruolo nella gestione delle risorse sociali, un dato anomalo tenuto conto del ruolo di questi enti nella gestione di importanti partite come quella dei trasferimenti monetari per la disabilità (B1). Come già sottolineato in precedenti articoli ciò significa che la rilevazione potrebbe essere incompleta e sarebbero necessari interventi per migliorare la capacità del sistema lombardo di essere rappresentato nei sistemi informativi nazionali.

Nel corso del tempo l’importanza nella gestione da parte dei singoli Comuni si sta gradualmente riducendo per lasciare spazio alle forme associative (l’incidenza dei distretti più le altre forme associative è passata dal 17,3% del 2015 al 23,4% del 2021).

Tab. 1 – Quota di spesa per soggetto gestore, Lombardia

In ogni caso, a confronto con le altre Regioni con cui solitamente viene effettuato il benchmarking della Lombardia, nel 2021 per questa Regione si registra una maggiore incidenza del ruolo dei singoli Comuni rispetto ai fenomeni dell’associazionismo (nelle altre Regioni l’associazionismo pesa in media per il 30%) con picchi intorno al 40% in Piemonte e Toscana (Fig. 4).

L’impatto sui diversi servizi/interventi

Oltre ai confronti sui diversi target di bisogno è stato analizzato anche l’andamento della spesa per tipologie di interventi, dando particolare rilievo a quelli oggetto di particolari politiche nazionali. Per ciascun intervento la Tabella 2 indica le dinamiche del 2021 (2021/2020), quelle rispetto alla situazione pre-pandemica (2021/2019) e quelle di lungo periodo (2021/2015) della Regione, segnalando anche le corrispondenti variazioni a livello nazionale.

Uno degli interventi che ha beneficiato di apposite politiche nazionali di sostegno è stato il servizio sociale professionale: infatti il piano povertà, già dal 2018 aveva dato la possibilità di impiego di una parte delle risorse del Fondo Povertà per l’assunzione di assistenti sociali. Tale processo era stato rafforzato con la Legge di bilancio per il 2021 quando erano stati stanziati 180 milioni per consentire ai Comuni di raggiungere l’obiettivo LEP di un assistente ogni 5000 abitanti (il finanziamento integrativo valeva il 31% della spesa Istat 2020). Nel 2021 la spesa per il servizio sociale professionale in Italia è aumentata del 6,2% e, in Lombardia, del 3,1%. Come già sottolineato in precedenti articoli, non sempre si è verificato un pieno impego delle risorse dedicate al potenziamento di questo intervento.

Nel biennio 2019-2021 la spesa lombarda per il servizio sociale professionale è aumentata dell’8%, in linea con le tendenze Paese.

Un altro ambito oggetto di attenzioni del legislatore nazionale è quello dell’assistenza domiciliare di competenza sociale, attraverso il FNNA e il Piano non autosufficienza. Gli interventi domiciliari a carico dei Comuni^[4] nel 2021 in Lombardia hanno fatto registrare un +4,8% a fronte di un trend nazionale del +8,3%. Anche confrontando il 2021 con il 2019 si nota che, diversamente dalla crescita registrata a livello nazionale (+6%), la spesa in Lombardia è rimasta invariata.

È necessario precisare che, a seconda dei target, l’assistenza domiciliare a carico dei Comuni ha conosciuto diverse direzioni evolutive:

• rispetto al 2019 arretra la spesa per l’assistenza domiciliare agli anziani (-3%), proseguendo il trend di diminuzione di lungo periodo (-9% rispetto al 2015). Si tratta di fenomeni molto più accentuati in questa Regione rispetto al panorama nazionale. Sarà necessario proseguire l’osservazione sul 2022 (una volta disponibili i dati) dal momento che la relativa legge di bilancio ha destinato un’integrazione al FNNA espressamente rivolta al SAD anziani;
• le risorse dei Comuni per l’assistenza domiciliare alle persone con disabilità sono in minima crescita (+1% rispetto al 2019). A livello nazionale il saldo 2021/2019 è del +16%;
• le risorse per il SAD famiglie-minori nel 2021 hanno recuperato il crollo registrato nel primo anno pandemico.

La spesa dei Comuni per l’assistenza residenziale (diretta e tramite integrazioni delle rette), la partita che in assoluto pesa maggiormente sui bilanci dei Comuni, continua lentamente a crescere (circa il 3%). Analizzando le diverse categorie di utenza risulta uno sviluppo importante della spesa dei Comuni lombardi per gli inserimenti di minori in strutture (+6% nell’ultimo biennio e +15% nell’arco 2015-2021). Anche in area anziani lo sforzo dei Comuni lombardi mostra un discreto incremento di medio periodo (+7% rispetto ai livelli pre-pandemia), mentre in area disabilità, dopo una continua fase espansiva (2015-2019), nell’ultimo biennio si assiste a una stabilizzazione.

Una serie di servizi che nel 2020, a causa del lock down, aveva subito una battuta d’arresto, nel 2021 torna a crescere:

• la spesa per i centri diurni^[5] nel 2021 sperimenta un sostanziale recupero rispetto alla situazione pre-Covid, realizzando peraltro un incremento del 3% (vs il 2019)
• gli interventi di sostegno socio-educativo scolastico nel solo 2021 hanno fatto registrare un’espansione del 41,8% chiudendo, rispetto al 2019 con un +19%; anche nel lungo periodo questa voce si rivela la partita che assorbe la maggiore fetta della crescita della spesa sociale (tra il 2015 e il 2021 +72%), risultando tra i fenomeni che stanno incidendo maggiormente sul profilo del welfare locale.

Invece, gli interventi straordinari di carattere emergenziale che avevano caratterizzato la crescita della spesa del 2020, nel 2021 si ridimensionano: l’esplosione della spesa dei Comuni lombardi per altri contributi economici, la voce che nel 2020 aveva trainato nella fase pandemica la crescita degli interventi, nel 2021 si è stemperata (-14%), pur continuando a risultare nettamente superiore a quella pre-Covid (+67% tra il 2019 e il 2021). La spesa per l’integrazione al reddito, più che raddoppiata nel 2020, nel 2021 ha proseguito la crescita con un’accelerazione ridotta (+6%), attestandosi comunque ad un livello superiore del 153% a quello pre-Covid. Questi fenomeni accomunano la Lombardia al resto del Paese.

I servizi socioeducativi per l’infanzia in Lombardia nel 2021 fanno registrare una buona ripresa (+7,9%), migliorando il livello di assorbimento di risorse rispetto al 2019 del 10% (nella Regione, a differenza che nel resto del Paese, anche nel 2020 c’era stata una tenuta). Potrebbe essere l’effetto delle apposite politiche nazionali di finanziamento attraverso contributi sul fondo di solidarietà comunale per lo sviluppo dei servizi sociali, in base al fabbisogno standard calcolato per la funzione “Servizi sociali” (art.1 c. 792 L. 178/2020). Ulteriori effetti potrebbero manifestarsi dal 2022, in relazione agli appositi contributi per consentire il raggiungimento del livello LEP dei posti nei nidi.

Tab. 2 – Evoluzione per tipologia di interventi, Lombardia

Chi finanzia la spesa sociale?

Nel 2021 la spesa sociale dei Comuni lombardi è stata finanziata per quasi tre quarti con risorse proprie dei municipi o delle loro forme associative, il 15% circa da Fondi statali/UE e l’11,1% da fondi regionali (un valore quest’ultimo che meriterebbe approfondimenti^[6]).

Rispetto a qualche anno fa (2018), nel finanziamento del welfare sociale lombardo, è incrementato il peso dei fondi statali/UE; in misura più ridotta, è migliorato anche il contributo dei fondi regionali. In altre parole la spesa sociale si finanzia di più rispetto al passato con risorse derivate da altri livelli di governo. Comunque, nonostante questi aggiustamenti, la quota di spesa che in Lombardia risulta a carico dei Comuni/Ambiti nel 2021 (72,5%) si rivela nettamente superiore alla quota risultante a livello Paese (57,4%).

Tab. 3 – Spesa dei comuni per fonte di finanziamento

1. Sono stati utilizzati i dati della rilevazione Istat relativi agli interventi dei Comuni singoli o associati, escludendo la quota di spesa sociale gestita in Lombardia dalle Province (si tratta, in ogni caso, di cifre trascurabili, pari allo 0,4% delle risorse). ↑
2. Potrebbe essere il risultato dell’introduzione del sistema Sprar, dal 2018 divenuto Siproimi (con esclusione dai beneficiari dei richiedenti asilo”). Dal 2020 l’evoluzione in Sai ha reintrodotto la possibilità di includere i richiedenti asilo. ↑
3. Consorzio, Comunità Montana, Unione di Comuni, altre forme associative ↑
4. qui intesi come la somma di SAD + Integrazione ai servizi sanitari + buoni/voucher/assegni di cura ↑
5. Diretta e come integrazione delle rette ↑
6. L’11,1% della spesa sociale del 2021 della Lombardia corrisponde a circa 174 milioni, una cifra nettamente superiore ai finanziamenti a carico del bilancio regionale per il sociale alla fine della scorsa legislatura (108 ml), Fonte: Il finanziamento nell’XI legislatura – Lombardia Sociale. ↑

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