I presupposti normativi
Gli ancoraggi normativi della delibera 2168/24 vengono esplicitati in alcune previsioni del legislatore Regionale, in particolare la Legge regionale 23 del 1999 che reca disposizioni a favore della famiglia, il Piano regionale di prevenzione 2021-2025[1], segnatamente l’obiettivo predefinito n. 2 “Comunità attive” , e il Piano Regionale di sviluppo sostenibile approvato nel giugno 2023 dal Consiglio Regionale, per la parte dedicata ai servizi ai cittadini (il pilastro 2 con gli obiettivi 2.3 e 2.4).
In maniera puntuale vengono poi richiamati due provvedimenti nazionali, uno di natura programmatoria, il Piano nazionale per la famiglia del 10/8/2022[2] e l’altro normativo, vale a dire il Decreto legislativo 29 del 15/3/2024 attuativo della Legge delega 33 del 23/3/2023, l’atteso provvedimento di riforma riguardante gli interventi nei confronti della popolazione anziana.
Il quadro di riferimento e le finalità
Dal punto di vista formale questo è il primo provvedimento organico sul tema e mira a “superare l’approccio assistenzialista in favore di una visione proattiva dell’anzianità quale risorsa per la famiglia e la comunità e a promuovere un approccio attivo e partecipativo nella famiglia e nella comunità, sostenendo interventi per l’invecchiamento attivo ed una positiva interazione tra le generazioni”. Una rapida disamina dell’evoluzione demografica evidenzia l’aumento dell’incidenza degli ultrasessantacinquenni sul totale della popolazione lombarda (dal 10% degli anni ‘60, si stima che salirà al 33% nel 2040, passando dall’attuale 23%) e l’esigenza di una “ridefinizione sociale” del loro ruolo: occorre infatti superare la dicotomia di servizi schiacciati sulla polarità salute/non autosufficienza, che rischia di far coincidere gli interventi di “cura” con le sole condizioni di autonomia più o meno compromesse. La delibera nelle linee guida allegate promuove quindi una ricca elaborazione sul tema dell’invecchiamento attivo come strumento di benessere e di salute, nonché di prevenzione delle fragilità, legato al concetto dell’OMS che lo definisce come “processo di ottimizzazione delle opportunità di salute, partecipazione e sicurezza per migliorare la qualità della vita delle persone che invecchiano” anche tramite il loro protagonismo sociale.
Con la DGR 2168, dunque, Regione Lombardia ha scelto di dare a questi obiettivi una cornice di riferimento inserita in un nuovo strumento programmatorio.
Il Piano di azione nell’ambito delle ATS
Le linee d’indirizzo prevedono infatti che le Agenzie di tutela della salute (ATS) elaborino un piano d’azione biennale 2024/2025 per l’invecchiamento attivo, costruito con il concorso di tutti i più rilevanti stakeholders a livello locale, tenendo conto delle progettualità già in essere sul territorio e avvalendosi per il lavoro di sintesi della cabina di regia ATS integrata con ASST e i Piani di zona dei Comuni. Tale piano andrà costruito, oltre che in ottica partecipata, in co-progettazione con gli erogatori dei servizi, i centri per la famiglia, gli enti del terzo settore, gli enti formativi; dovrà altresì opportunamente raccordarsi con la nuova programmazione territoriale (sia dei Piani di zona dei Comuni che dei Piani di sviluppo del polo territoriale delle ASST).
Con successivo provvedimento della Direzione famiglia (30 aprile) i 4.000.000 di euro previsti per gli interventi sono stati suddivisi tra le ATS Lombarde (il 40% in parti uguali, il rimanente in base alla percentuale di ultrasessantacinquenni). I contenuti del piano sono particolarmente pregnanti, dal momento che prevedono:
- l’analisi dei bisogni degli anziani in relazione alle caratteristiche del territorio;
- le modalità di attuazione degli interventi;
- la rete di soggetti coinvolti;
- la tipologia di attività offerte;
- l’organizzazione (personale impiegato, orari di apertura, struttura);
- il budget dei costi legati all’implementazione delle azioni;
- le motivazioni sottese alle scelte.
Con il recente Decreto del dirigente della Direzione famiglia n.8782 del 10/06/2024 (pubblicato sul BURL del 17/06/2024 e allegato) sono state fornite indicazioni puntuali per la redazione del piano da parte delle ATS. Viene confermata la governance in capo alle stesse, che dovranno attivare il coinvolgimento dei soggetti del territorio tramite formali manifestazioni d’interesse, sia per la raccolta di contenuti che per l’individuazione di progettualità avanzate e innovative sul tema. A questa fase, secondo le priorità individuate nella cabina di regia, seguiranno tavoli di coprogrammazione e co gestione. Il piano così elaborato andrà approvato e trasmesso dalle ATS alla Regione entro il termine (ordinatorio) del 16 dicembre 2024.
Le aree d’intervento
Le linee guida identificano come finalità dei piani la costruzione di una rete di sistema, prima ancora di interventi specifici, pur necessari e da prevedere. Questa rete è condizione per realizzare le “comunità per la longevità”, fondate sulla valorizzazione dell’anziano nel contesto familiare e sulla promozione del suo protagonismo, scommettendo su interventi intergenerazionali “mentre” le persone invecchiano, non quando lo sono già diventate, spesso in base a parametri di fragilità più che di età. In questo senso le linee individuano negli anziani vulnerabili o a rischio di vulnerabilità i destinatari principali degli interventi.
Le aree d’azione stabilite, da declinare nei piani locali, sono tre:
- socializzazione e inclusione sociale, con iniziative volte a contrastare isolamento sociale e solitudine dell’anziano, mantenendo e favorendo legami sociali anche attraverso sostegno e/o sviluppo di spazi dedicati (caffè e sport “sociali”, spazi pubblici di svago e gioco “multigenerazionali”, quartieri solidali, …);
- autonomia e benessere, con interventi finalizzati a promuovere l’autonomia della persona sotto il profilo della salute, contrastando processi di decadimento psico-fisico con misure mirate anche di natura individuale (interventi domiciliari di tipo socio-educativo, telefonia e custodia sociale, aiuto intergenerazionale, competenze circa nuove tecnologie, …);
- partecipazione e cittadinanza attiva, con previsione di attività che vedono gli anziani protagonisti in azioni di natura civica e solidaristica, sia rivolte ad altri anziani che a cittadini di altre età, nei settori dell’istruzione, della cultura, della manutenzione e della custodia beni naturali.
Qualche considerazione in prospettiva
Le linee guida di Regione Lombardia rappresentano un’occasione importante per dare sostanza a principi non nuovi, ma in cerca di una declinazione di sistema. La frammentazione delle famiglie, l’aumento esponenziale di nuclei composti da una/due persone, le disparità reddituali, le complessità sociologiche e urbanistiche dei luoghi di residenza contribuiscono spesso a rendere difficili i “contesti di vita” degli anziani.
È quindi auspicabile che i piani elaborati dalle ATS, secondo quanto propugnato nelle linee guida, si rivolgano in particolare alle categorie dei vulnerabili, cioè agli anziani a rischio di fragilità in relazione alle loro concrete condizioni di vita, elemento determinante per l’insorgere di stati di dipendenza e/o di non autosufficienza. Si gioca qui una delicata partita tra iniziative, importanti e utili, di aggregazione, di tempo libero, di cultura e sport già esistenti e un piano che, anche utilizzando tali opportunità, deve rivolgersi nello specifico ai soggetti più a rischio. In questo senso la fase dell’elaborazione del piano dedicata alla lettura dei bisogni è fondamentale per evitare operazioni di marketing generico: solo la condivisione di dati, letture, nomi e “volti” di situazioni già conosciute, sia dalla rete formale che informale dei servizi, può portare alla definizione di progettualità ad hoc su target mirati.
Un’ulteriore osservazione riguarda il rapporto tra azioni di sistema e interventi specifici nel piano che le ATS devono elaborare: le risorse andrebbero orientate in modo da rafforzare non solo le pur lodevoli singole iniziative, ma anche per realizzare e consolidare la rete di coordinamento con interventi eventualmente attuati e finanziati extra piano, purché coerenti con gli obiettivi dell’invecchiamento attivo.
Infine la scommessa, evidenziata nelle linee guida, è che questo piano riesca a coordinarsi con la pianificazione territoriale in itinere, che nel 2024 vedrà la felice coincidenza dell’elaborazione per il triennio 2025/2027 dei Piani di Zona da parte dei Comuni e dei Piani di sviluppo del polo territoriale da parte delle ASST/ATS. La coerenza temporale dei 3 piani, entro fine anno, induce a sostenere questo raccordo, anche se è difficile dire se la scelta di fare un piano a sé sia stata la migliore o se l’invecchiamento attivo avrebbe potuto trovare una sede programmatoria più chiara come parte (o allegato) dei piani di zona o dei PTT, considerando che negli interventi di carattere preventivo lo sguardo sociale e lo sguardo di salute sono due ingredienti fondamentali, “miscelati” diversamente secondo i contesti.
Invero l’art 4 del D. Lgs. 29/2024 prevede l’adozione di “linee d’indirizzo nazionali per la promozione dell’accessibilità degli anziani alle risorse ed ai servizi del territorio”, alle quali devono poi attenersi le Regioni e i livelli locali per elaborare propri piani d’azione , auspicabilmente integrati con le (non meglio precisate) programmazioni territoriali. L’auspicio è che si vada verso una semplificazione dei luoghi incaricati della lettura dei bisogni e della programmazione degli interventi, evitando l’ottica, spesso dispersiva, che a ogni finanziamento debba corrispondere una logica progettuale e organizzativa/finanziaria diversa. Spesso questo richiede ai livelli intermedi di impegnarsi in aspetti procedurali ed attuativi gravosi, a discapito della concretezza operativa.
