Il Piano di Sviluppo Sostenibile
Ogni nuova legislatura regionale vede tra i primi atti fondamentali di competenza del Consiglio Regionale, su proposta del neo eletto Presidente, l’approvazione del piano pluriennale di sviluppo economico e sociale, di durata pari ai cinque anni di mandato.
In Lombardia con la XII legislatura, confermato in carica il Presidente Attilio Fontana, l’approvazione del Piano regionale di sviluppo sostenibile è avvenuta da parte del Consiglio Regionale con la deliberazione n° XII/42 del 20 giugno 2023. Il piano definisce gli obiettivi strategici e le politiche in progetto per promuovere lo sviluppo economico, sociale e territoriale della regione.
Con il presente contributo vogliamo cercare di evincere come il legislatore regionale per eccellenza, il Consiglio, abbia affrontato il tema della condizione degli anziani, in generale e dei fragili e non autosufficienti, in particolare, attraverso l’utilizzo di uno strumento pianificatorio potenzialmente poderoso, che per sua natura indica visioni e priorità anche rispetto alle risorse.
La nostra analisi non è motivata solo dagli aspetti demografici, vista l’incidenza di questo segmento della popolazione in Lombardia, con le significative varianti territoriali e l’impatto sui servizi, ma vuole anche essere l’occasione per comprendere il modello di organizzazione e le priorità programmatorie e finanziarie di sviluppo della rete delle risposte sociali e sanitarie.
La speranza è quella che l’attuale legislatura “post Covid” capitalizzi l’esperienza spesso drammatica che l’evento pandemico ci ha consegnato, nel contempo coltivando i semi di riforma di sistema che provvedimenti nazionali e regionali hanno generato negli ultimi due anni.
Il quadro generale del Piano Regionale di Sviluppo Sostenibile
Il Piano, nel suo presentarsi per la prima volta, aggiunge nel titolo il termine “sostenibile” ed esplicita da subito e ripetutamente che la visione di riferimento è costituita dai 17 obiettivi del Sustainable Development Goals (SDGs) dell’Agenda delle NU per il 2030.
Nelle premesse vengono esplicitati i tre capisaldi delle azioni di legislatura: autonomia regionale rafforzata, sostenibilità, ricerca e innovazione. Troviamo un richiamo alla “personalizzazione” della medicina e al “curare a casa”, anche tramite un uso massivo delle tecnologie.
Il PRSS prevede 7 pilastri che declinano il ruolo della Regione Lombardia in: – Connessa – Al servizio dei cittadini – Terra di conoscenza – Terra di Impresa e lavoro – Green – Protagonista – Ente di governo.
Ognuno si sviluppa in ambiti strategici (collegati ai relativi goals delle NU), che si articolano in una lettura del contesto, nell’esplicitazione degli indicatori multidimensionali di risultato di legislatura in confronto ai dati attuali e in obiettivi strategici (ognuno dei quali reca in calce i portatori di interesse, gli enti del sistema regionale coinvolti e infine gli “altri” enti che concorrono all’obiettivo).
Annualmente il piano verrà verificato e aggiornato tramite il Documento di economia e finanza regionale che accompagna, dal punto di vista programmatorio, quello che in termini sintetici è il bilancio regionale.
È bene sottolineare che il PRSS dev’essere considerato influente (se non gerarchicamente superiore) rispetto alle singole programmazioni di settore (mi riferisco all’atteso nuovo piano socio sanitario), poiché ne costituisce il presupposto nei principi di fondo e il raccordo con la più ampia programmazione che orienta, peraltro, le scelte finanziarie.
Ci soffermeremo qui sulla disamina dei capitoli di due ambiti strategici del secondo pilastro, “Servizi ai cittadini”, gli unici dei 5 che affrontano specificatamente il tema della condizione anziana[1].
Sostegno alla persona e alla famiglia
Si tratta del primo ambito strategico (2.2) che nella lettura di contesto evidenzia in termini generali la rilevanza demografica della condizione degli anziani, con un indice di vecchiaia lombardo “meno sfavorevole” rispetto al paese: 177 “over” 65 ogni 100 “under 15” (in Italia è del 187), destinato a peggiorare velocemente anche in Lombardia nei prossimi anni, in considerazione della bassa natalità. Non viene proposto alcun dato specifico sulla condizione dei fragili e/o non autosufficienti: ci si sofferma invece in maniera più significativa sui dati, anche qualitativi, sulla condizione e sui bisogni delle persone con disabilità, senza distinzioni di età. Anche negli indicatori multidimensionali di outcome non compaiono specifici obiettivi legati agli anziani, se non all’interno (genericamente) delle categorie in povertà assoluta o a rischio di esclusione sociale o inerenti al potenziamento delle reti associative.
Circa gli obiettivi strategici, il primo riguarda il sostegno alla realizzazione del progetto di vita delle persone con disabilità (alla luce delle convenzioni NU) anche tramite “una profonda revisione delle caratteristiche delle attuali unità d’offerta” e il supporto alla loro permanenza nel nucleo familiare con aiuti più decisi ai caregiver.
Il secondo consiste nella promozione dell’inclusione dei soggetti fragili (definiti come coloro “in condizioni di svantaggio”) al fine di superare barriere all’accesso alle risposte anche tramite servizi di orientamento, interventi preventivi e l’utilizzo integrato di misure nazionali e regionali.
Il terzo obiettivo riguarda la promozione e il sostegno della famiglia nel suo insieme: vi troviamo solo un accenno alla promozione di interventi di invecchiamento attivo e di sostegno ai bisogni dei cicli di vita dei diversi componenti tramite il potenziamento del “sistema famiglia lombardo”.
Gli altri due obiettivi strategici riguardano la promozione dell’associazionismo e la prevenzione e il contrasto alla violenza di genere.
Sistema socio sanitario a casa del cittadino
Il titolo ardito di questo ambito strategico del PRSS (2.3) “dice” di un impianto che riprende, enfatizzandoli, sia gli orientamenti nazionali della Missione 6 Salute del PNRR, che il D.M. n. 77/2022 sulla organizzazione della sanità territoriale, oltre che ovviamente i numerosi provvedimenti regionali attuativi approvati negli ultimi due anni (compresa la riforma sanitaria regionale della legge 22/ 2021).
Nella ricognizione introduttiva di contesto troviamo una puntuale ricostruzione quantitativa delle unità d’offerta ospedaliera e delle varie articolazioni, degli IRCCS, dei Medici di medicina generale e Pediatri di LS., dei soggetti del sistema socio-sanitario. Negli indicatori multidimensionali, accanto ad alcuni indici conosciuti (liste di attesa, Day hospital, medici, vaccinazioni etc.), il potenziamento dell’ADI per gli over 65 anni è l’unico dato diretto, assumendo l’obiettivo del PNRR[2].
Il primo obiettivo – dei 12 complessivi, di cui 4 riguardano direttamente gli anziani fragili e non autosufficienti – mira allo sviluppo dell’offerta di infrastrutture e servizi della sanità territoriale (2.3.1). Vengono confermati gli obiettivi di realizzazione delle Case e degli Ospedali di Comunità (approvati nel contratto istituzionale di servizio tra Regione e Ministeri del maggio 2022), così come l’attivazione delle COT in ogni distretto con ruolo di raccordo tra e case di comunità e le reti territoriali, menzionando esplicitamente “i servizi di assistenza domiciliare, gruppi medici di famiglia, ambulatori socio-sanitari, RSA”. Si segnala anche l’obiettivo di un “potenziamento della rete di continuità assistenziale, moltiplicando i punti di assistenza e di intervento sul territorio”, essenziali per i bisogni sanitari degli anziani nelle ore critiche della notte e dei giorni festivi.
Il secondo consiste nel potenziare le cure domiciliari anche attraverso la telemedicina (2.3.2): l’intervento nelle situazioni gravi (cure palliative) si accompagna al potenziamento complessivo degli interventi nei confronti dei fragili (con libertà di scelta dell’ente gestore accreditato da parte della famiglia) e al progetto di “sorveglianza domiciliare degli over 65 anni in condizioni di cronicità che richiedono monitoraggio costante, attraverso integrazione del MMG, gli infermieri di famiglia e comunità e le Unità di continuità assistenziale”. Il potenziamento dell’infrastrutturazione tecnologica e digitale (prevista dal PNRR), comprensiva di telemonitoraggio e telemedicina, oltre all’integrazione con la nuova piattaforma informatica regionale (SGDT: sistema di gestione digitale del territorio) è ulteriore obiettivo di mandato.
Il terzo è la diffusione dei servizi di telemedicina sul territorio (2.3.3). Ci si riferisce qui alla realizzazione di una “piattaforma unica, integrata e centralizzata” a servizio dei diversi operatori sanitari per il ruolo decisivo, pur non unico, che può rivestire rispetto al potenziamento dei servizi anche diagnostici e di monitoraggio a casa degli anziani non autosufficienti, cronici o da “vigilare”.
Il quarto obiettivo è potenziare gli interventi rivolti a soggetti fragili e cronici (2.3.5). Mirando a favorire con celerità l’evoluzione delle RSA in centri multiservizi, ne prevede la collaborazione con la rete dei servizi e in particolare le Case e gli ospedali di Comunità, nell’ottica di garantire “percorsi di continuità assistenziali agli anziani fragili e cronici con flessibilità ed integrazione dei servizi”, con particolare attenzione alla declinazione operativa dei modelli nelle organizzazioni distrettuali. La conferma della misura RSA aperta accanto alle cure domiciliari (nell’ambito delle risorse disponibile dal FSR) vedrà peraltro la sua estensione anche alle persone con disabilità.
Pur senza soffermarsi ulteriormente su quest’area, occorre accennare alla presenza di un obiettivo legato alla formazione e reperimento personale sanitario (2.3.9) e di un altro finalizzato a realizzare un ecosistema di dati clinico-assistenziali abilitanti la realizzazione delle politiche (2.3.7): benchè si tratti di obiettivi trasversali e di carattere universale, se venissero perseguiti le azioni e le politiche a favore degli anziani ne beneficerebbero senza alcun dubbio.
Valutazioni conclusive
Gli strumenti pianificatori come questo, di natura strategica e generale, mal si prestano a valutazioni trattandosi di una prima mera declinazione politica di principi normativi, non ancora di programmazione stringente e misurabile. Certamente si ritiene positivo che il rafforzamento dell’attenzione rispetto agli anziani fragili venga assunto a priorità e che il ripensamento dei servizi in essere e l’implementazione delle cure domiciliari (e più in generale della sanità territoriale) rientri tra gli obiettivi strategici. Lo stesso dicasi per la tecnologia a domicilio (nelle varie articolazioni e servizi), che viene fatta uscire dalla cerchia ristretta di Ospedali, ambulatori e Centri di ricerca e vista come alleata essenziale di operatori sanitari e sociali per meglio curare a casa.
Abbiamo sottolineato che il PRSS accompagna obbligatoriamente nel loro dispiegarsi nel tempo sia i bilanci di Regione che le programmazioni di settore. Un primo “banco di prova” della coerenza tra principi e realizzazioni saranno quindi le scelte di bilancio, che non trovano linee nuove in questo piano: sono infatti assenti scelte nette e coraggiose (pur orientative) di ridurre su determinati settori/servizi o reperire altre risorse a favore degli anziani non autosufficienti. Questo nel breve periodo di due/tre anni può essere in parte supplito con l’utilizzo dei fondi straordinari del PNRR sia sugli investimenti che in parte corrente (in questo caso per le significative risorse destinate al potenziamento delle cure domiciliari). Ma per la seconda metà della legislatura (esaurite le risorse straordinarie europee) e, da subito, per gli interventi di potenziamento qualitativo e quantitativo dei servizi diurni e residenziali, come si pensa di garantire la sostenibilità economica del “prendersi carico e curare a casa gli anziani fragili”, peraltro in aumento e in condizioni di bisogno fortemente differenziate?
Un ulteriore rilievo riguarda l’assenza esplicita di un modello organizzativo (o almeno delle linee) nel quale collocare anche i servizi innovativi destinati agli anziani. Si chiede nei fatti alle unità d’offerta, con qualche accenno a un ruolo dei distretti in merito, di diventare promotori di filiera, presa in carico complessiva dell’anziano, coordinatori di risorse. L’auspicio è che il prossimo piano socio-sanitario regionale colmi questa carenza, tenendo conto che non si parte dal nulla perché provvedimenti nazionali e regionali già hanno abbozzato un modello che fa dell’integrazione un punto di partenza e non un faticoso punto di arrivo sulla porta di casa dell’anziano, al confine dei suoi bisogni. Rispetto a ciò, appare allarmante la totale mancanza nel PRSS di un richiamo e di una connessione con le competenze operative dei Comuni in materia sociale (SAD, alloggi protetti, CASA, misure B2, etc.) e a quelle programmatorie degli ambiti sociali tramite i piani di zona, i piani del fondo per la non autosufficienza, le misure per gli anziani della Missione 5 del PNRR, il concorso alla programmazione dell’assistenza sanitaria territoriale, gli accordi con ATS e ASST. Fermo restando il rispetto dell’autonomia programmatoria dei Comuni e degli ambiti sociali in materia, sarebbe un’ipocrisia istituzionale il fatto di invocarla dimenticandosi che i relativi atti d’indirizzo e i finanziamenti conseguenti sono in buona parte di competenza Regionale. Va soprattutto sottolineato che questi servizi territoriali risultano essenziali, in concorso con quelli sanitari e socio sanitari, per garantire l’efficacia di risposte integrate ai bisogni dei cittadini. Spicca anche l’assenza di una chiarezza di linea sul rapporto tra funzioni programmatorie pubbliche e ruolo del privato, distinguendo quello profit da quello non, anche alla luce dei riferimenti normativi e dell’autorevole giurisprudenza degli ultimi anni.
Infine, non viene menzionata nel piano la recente legge delega sulla non autosufficienza (L. 33/2023) o, per meglio dire, non esiste un raccordo con i principi e le linee di riforma che contiene. L’auspicio è che l’approvazione dei decreti delegati attuativi (prevista a breve) diventi occasione per quel raccordo tra competenze e servizi in risposta ai bisogni dei cittadini che la Regione dovrebbe con più determinazione perseguire, peraltro cogliendo spunto da significative esperienze territoriali già esistenti.
- Il tema degli anziani viene evocato anche in altri contesti (cultura, mobilità, casa, servizi in genere e tecnologie in particolare). ↑
- Ovvero il raggiungimento entro il 2026 del 10% della popolazione anziana rispetto a circa il 3% attuale. ↑
