Introduzione
In questi mesi molti ambiti sociali, con non poche difficoltà, stanno attivando i Progetti Intervento Sociale (PrIns)[1]. Le risorse afferiscono a REACT-EU – Asse 6 del PON Inclusione 2014-2020 “Interventi di contrasto agli effetti del COVID-19” – prima dotazione finanziaria di 90 milione di euro – e sostengono attività di pronto intervento sociale e interventi rivolti alle persone senza dimora o in povertà estrema e marginalità. L’esperienza dell’Ambito territoriale sociale di Somma Lombardo mette in evidenza come, per implementare politiche innovative, sia sempre più necessario costruire contesti collaborativi dove Enti Pubblici e Enti del Terzo Settore (ETS) possano scambiarsi idee e prospettive, in modo da evidenziare nuove opportunità e soprattutto individuare modalità di lavoro capaci di produrre risposte ai problemi emergenti.
L’avvio
L’ambito di Somma Lombardo, a sud della Provincia di Varese e adiacente all’Aeroporto di Malpensa, è composto da 9 Comuni[2], con una popolazione complessiva di poco più di 70.000 abitanti (dove il Comune più piccolo non arriva a 600 persone e il più grande ne ha quasi 18.000). È uno snodo tra la città metropolitana di Milano e la provincia di Varese, posizionamento che produce una serie di questioni estremamente critiche per Comuni di queste dimensioni; infatti, sul tema delle persone SFD, il rischio è di essere un punto di passaggio dove si addensano più fragilità, non necessariamente legate agli specifici territori. L’occasione della progettazione legata all’Avviso 1/2021 ha spinto l’Ambito, i Comuni e gli ETS a definire la situazione dei senza fissa dimora (da ora SFD) e sviluppare un pensiero più articolato su come cercare di rispondere alle loro necessità.
La rappresentazione dei senza fissa dimora
L’evoluzione del fenomeno dei SFD rappresenta una sfida significativa per i servizi sociali e le amministrazioni pubbliche. La natura transitoria e spesso invisibile di questa popolazione specifica, ne rende difficile l’identificazione e il monitoraggio; questa incertezza ha portato negli anni ad una mancanza di dati affidabili, che a sua volta ha complicato la pianificazione e l’implementazione di interventi. La complessità delle questioni legate ai SFD porta ad affrontare problemi legati a salute mentale, dipendenza da sostanze, disoccupazione e marginalizzazione sociale e questo rende ancora più complessa la strutturazione di un servizio a loro dedicato.
Nel percorso di progettazione è emerso come i preconcetti e i pregiudizi nei confronti delle persone SFD complichino la costruzione di interventi: questi pregiudizi possono influenzare le politiche e le pratiche, portando ad azioni che non affrontano le cause profonde dell’essere SFD e che possono addirittura esacerbare il problema. Questo aspetto appare ancora più significativo in un ambito di frontiera come quello di Somma Lombardo, proprio per questo una delle attenzioni è stata proprio quella di muoversi con modalità che evitassero la stigmatizzazione o la discriminazione.
La realtà di chi vive in strada, come abbiamo visto in un precedente contributo, è spesso sommersa e poco visibile. Molti di coloro che vivono senza un alloggio stabile possono non apparire bisognosi di supporto, vivendo in alloggi temporanei o precari; anche questo, come detto nell’introduzione, rende difficile quantificare con precisione il fenomeno e capirne la sua reale portata. Ciò è ancora più vero nei Comuni di piccole e medie dimensioni: infatti, come mostrano i dati ufficiali, oltre il 50% dei SFD risiede in 6 città[3]. Questo dato, però, si scontra, da un lato, con la percezione ricorrente di crescita del fenomeno nei piccoli-medi Comuni e, dall’altro, con l’assenza di servizi e la saturazione di quelli delle grandi città.
Nonostante le difficoltà nel quantificare e affrontare il fenomeno dei SFD, è ampiamente riconosciuto il suo impatto a livello sociale: nei piccoli-medi Comuni anche solo un SFD, infatti, produce una ferita difficile da rimarginare e che rischia velocemente di portare a problematiche di ordine pubblico. Le parabole esistenziali di queste persone, a causa della difficoltà di accesso ai servizi, possono precipitare in percorsi di dipendenza, malattia mentale, vittimizzazione e criminalizzazione.
La proposta
Il bando PrIns, in questo quadro, è apparso un’opportunità significativa, anche alla luce delle sue finalità[4], per sviluppare conoscenza e sistematizzare gli interventi sulla povertà estrema.
Il progetto punta non tanto a definire quali siano i diritti dei SFD, quanto a comprendere se i diritti universali di cui godono siano o meno per loro esigibili come lo sono per ogni altro cittadino. Chi vive in maniera precaria, infatti, ha gli stessi diritti e doveri di ogni altra persona, ma esistono alcune barriere specifiche, legate alla propria condizione abitativa e di emarginazione, che impediscono o possono impedirne l’esigibilità. Per rimuovere queste barriere è necessario lavorare sul diritto alla residenza, in quanto l’iscrizione anagrafica in un Comune italiano è porta di accesso imprescindibile per accedere ad ogni altro diritto, servizio e prestazione pubblica sul territorio nazionale. Tale precondizione a livello normativo è già pienamente esigibile[5], tuttavia sono ancora molte le persone che non accedono a questo diritto.
La cosiddetta residenza fittizia, inoltre, può non essere sufficiente a favorire l’accesso ad altri diritti se non è accompagnata da un servizio che consenta l’effettiva reperibilità della persona. In vista della sua definizione normativa, è stato dunque individuato a livello nazionale – come LEPS – quello di garantire in ogni Comune alle persone che lo eleggono a proprio domicilio, anche se prive di un alloggio, servizi che permettano di rendere effettivo il servizio di fermo posta necessario a ricevere comunicazioni di tipo istituzionale, legate all’esercizio della cittadinanza.
Da queste considerazioni, alla luce dell’articolo 55 del Codice del Terzo Settore e delle Linee Guida[6], la co-progettazione è apparsa come il dispositivo più adeguato: grazie, infatti, alla partecipazione del Terzo Settore[7] si sta riuscendo a lavorare su alcuni obiettivi mirati[8] che puntano a fronteggiare le criticità precedentemente evidenziate. Avendo scelto a livello territoriale di concentrarsi sulle Linee A e B[9] del bando, le attività che sono state previste e in parte già realizzate sono le seguenti:
- Definizione e adozione di modalità condivise dai Comuni dell’Ambito per l’attribuzione della residenza anagrafica ai cittadini presi in carico dal progetto: questo ha richiesto un lavoro con i servizi sociali e le Anagrafi dei Comuni – con il supporto di un Avvocato – finalizzato alla stesura di un protocollo operativo, successivamente approvato dalle Giunte dei Comuni stessi.
- Gestione del fermo posta, a favore di quelle persone con residenza fittizia che non possono ritirare la propria posta, con conseguenze spesso importanti. Sempre con il supporto di una consulenza legale, si è definita la cornice normativa e la modalità di attuazione di questo servizio: il cittadino è tenuto ad attivare una casella pec e a sottoscrivere con il Comune un accordo formale, che lo impegna come parte attiva nella ricezione della posta che lo riguarda.
- Realizzazione di interventi di strada per intercettare le persone SFD, entrare in relazione e avviare con loro percorsi evolutivi a partire da piccoli obiettivi concreti legati alla quotidianità (accesso ad un pasto caldo, all’igiene personale, ecc.).
- Raccordo costante con i servizi sociali dei Comuni per individuare le persone in condizioni di marginalità per una presa in carico sociale di bassa soglia, in modo da evitare di esacerbare ulteriormente la loro qualità della vita.
Da ultimo si è delineata anche la prospettiva di connessione con azioni del PNRR per la costituzione di un piccolo servizio di bassa soglia: si intenderebbe, tramite la riqualificazione di un immobile, attivare un “Centro servizi povertà” (per la messa a disposizione di servizi leggeri con ad es. docce, lavatrici, spazio accoglienza per colloqui) e costruire un’integrazione con le azioni di Housing First e Housing temporaneo.
Valore aggiunto della co-progettazione
Il percorso di co-progettazione – che come abbiamo visto favorisce la costituzione di dinamiche collaborative, a scapito delle più tradizionali, improntate alla competitività – sta permettendo di rafforzare la dimensione fiduciaria tra i soggetti territoriali e di generare valore aggiunto rispetto alle attività previste, oltre che sviluppare apprendimenti contestuali. Di seguito alcune riflessioni che l’esperienza in corso sta facendo emergere sul tema della co-progettazione, nella sua messa a terra in un preciso contesto territoriale.
L’indipendenza degli attori
Tutti gli attori sociali coinvolti nel progetto sono indipendenti: ciascuno è portatore di un proprio sistema di valori, di competenze, di regole e di una propria cultura organizzativa, e ha approcciato questa esperienza con la propria storia, il proprio mandato, le proprie aspettative e motivazioni. Crediamo che questo stia gradualmente generando un valore aggiunto sia in termini di conoscenza del fenomeno e delle modalità per affrontarlo, sia per quanto riguarda lo sviluppo dei servizi e delle opportunità promosse dal progetto: in un servizio che ha a che fare con la garanzia di diritti universali, questa possibilità di confronto e di scambio è un’ulteriore tutela per le persone.
Influenzamento
Si è dato vita ad un gruppo temporaneo, che opera in un contesto più ampio, che sta influenzando le relazioni e ne è a sua volta influenzato, e questo sta aprendo piste di lavoro e di sviluppo che inizialmente non erano contemplate. I problemi evidenziati richiedono soluzioni innovative, per questo è fondamentale mantenere aperto un confronto continuo.
Orientamento al bene comune
L’orientamento verso il bene comune sta permettendo una lettura partecipata delle problematiche e soprattutto la definizione di obiettivi condivisi. Questo ha permesso di costruire un clima di fiducia, di collaborazione e di reciproco rispetto, di generare soluzioni inattese e creative.
La valutazione come elemento di equilibrio
È stata fatta la scelta di dedicare parte delle risorse del progetto ad implementare il versante della valutazione, con la collaborazione di una società specializzata. Il lavoro di valutazione ha permesso di porre il gruppo di lavoro di fronte ad una problematica complessa non seguendo una logica di causa-effetto, ma prendendo atto del fatto che per raggiungere i risultati presupposti è necessaria un’alleanza intersettoriale che deve collocarsi entro un sistema dinamico e non lineare.
La valutazione sta aiutando i partecipanti a sviluppare un pensiero riflessivo sui processi che sostengono la pratica collaborativa e la rendono maggiormente efficace: non si tratta solo di allocare e distribuire risorse, ma anche di riconoscere appropriatezza a dei valori, e di renderli socialmente riconoscibili. Questo ha un valore simbolico e culturale funzionale alle scelte politiche che sottendono al progetto in questione. È un continuo esercizio di messa in discussione delle metodologie e dei linguaggi.
Il processo di valutazione è orientato a mantenere la focalizzazione sui bisogni delle persone e non sui servizi, in modo da evitare sistemi autoreferenziali. Si è scelto di incentivare il buon funzionamento e l’eventuale creazione delle reti formali e informali (es: rapporti con le Polizie Locali, con le Caritas) che potranno contribuire alla sostenibilità delle azioni avviate, anche una volta che il progetto sarà concluso. Si sta realizzando, inoltre, un allargamento del campo visivo: dal raggio delle singole prestazioni, si è assunto come focus l’ecosistema entro cui prendono forma e si manifestano i bisogni delle persone SFD. Questo elemento potrà rafforzare il sistema territoriale, sarà un’alleanza di scopo che andrà oltre la vita del progetto.
Conclusioni
Pensiamo che uno dei valori aggiunti di questa esperienza sia la circolarità creatasi tra la dimensione politica e quella tecnica. Gli Amministratori, infatti, a partire da un’opportunità a livello nazionale hanno posto un mandato formale alla parte tecnica, che a sua volta ha elaborato un progetto per raccogliere dati ed elementi di lettura su uno specifico fenomeno presente nel territorio. Il lavoro in corso consiste nell’impegno da parte degli operatori – con il supporto dei valutatori – a restituire tali elementi con un significato che possa risultare a sua volta utile per assumere scelte future, in coerenza con le problematiche rilevate e le risorse disponibili.
In questa direzione la co-progettazione sta facendo emergere come punto di debolezza il tema delle risorse a disposizione delle persone SFD. Proprio in questa direzione si stanno ponendo alcune basi utili per un processo nel quale raccogliere e, contemporaneamente provare a fronteggiare, alcuni bisogni alloggiativi per i quali solitamente non vengono stanziate risorse soddisfacenti.
[1] https://www.lavoro.gov.it/notizie/pagine/avviso-1-2021-prins-progetti-intervento-sociale
[2] Somma Lombardo, Lonate Pozzolo, Cardano al Campo, Ferno, Casorate Sempione, Besnate, Arsago Seprio, Golasecca, Vizzola Ticino
[3] https://www.istat.it/it/archivio/278826
[4] Contribuire al superamento dell’attuale frammentazione dei servizi e al potenziamento delle strutture di contrasto alla povertà anche estrema o alla marginalità, con investimenti mirati a livello territoriale; Favorire l’accessibilità ai servizi essenziali anche per le persone senza dimora presenti sul territorio dei Comuni, garantendo loro anche l’iscrizione anagrafica da cui normativamente discende la possibilità di fruire di servizi essenziali connessi ad ulteriori diritti fondamentali costituzionalmente garantiti quali, ad esempio, l’accesso ai servizi socioassistenziali e sanitari.
[5] L’ordinamento giuridico prevede una norma specifica per la residenza anagrafica delle persone senza dimora, norma contenuta all’art. 2, comma 3 della L. 1228 del 24 dicembre 1954, nota come “legge anagrafica” che stabilisce che “la persona che non ha fissa dimora si considera residente nel Comune ove ha il domicilio, e in mancanza di questo nel Comune di nascita”.
[6] LINEE GUIDA SUL RAPPORTO TRA PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI ED ENTI DEL. TERZO SETTORE NEGLI ARTT. 55-57 DEL D.LGS. N.117/2017
[7] Lotta contro l’emarginazione, Intrecci e 4 Exodus.
[8] Acquisire consapevolezza dei fenomeni di marginalità sul territorio distrettuale; Costruire un sistema flessibile di risposte ai bisogni emergenti e a quelli a medio termine; Costruire un sistema di risorse formali e informali governate dall’Ambito; Stabilizzare il sistema di opportunità nella programmazione ordinaria (Piano di Zona).
[9] INTERVENTO A: servizi di Pronto intervento sociale, che sono assicurati 24h/24 per 365 giorni l’anno e attivabili in caso di emergenze ed urgenze sociali e in circostanze della vita quotidiana dei cittadini che insorgono repentinamente e improvvisamente, tramite la costituzione di una Centrale Operativa. La Centrale Operativa si occuperà delle seguenti attività: (i) il ricevimento delle segnalazioni; (ii) l’attivazione di un primo servizio di assistenza per rispondere ai bisogni indifferibili e urgenti; (iii) attivazione di attività di aggancio, ascolto e lettura del bisogno attraverso: operatori del servizio, intervento delle Unità di strada (UDS); (iv) prima valutazione del bisogno, documentazione dell’intervento e segnalazione ai servizi; – INTERVENTO B: servizi accessori per sostenere l’Accesso alla residenza anagrafica e servizi di Fermo Posta per persone senza dimora, aventi i requisiti previsti dalla Legge n. 1228/1954 art. 2 e dal D.P.R. n. 223/1989, stabilmente presenti sul territorio del Comune, per i quali sia accertabile la sussistenza di un domicilio ovvero sia documentabile l’esistenza di una relazione continuativa con il territorio in termini di interessi, relazioni e affetti, che esprimano la volontà e l’intenzione di permanere nel Comune; – INTERVENTO C: rafforzamento della rete dei servizi locali rivolti alle persone in situazione di grave deprivazione materiale o senza dimora o in condizioni di marginalità anche estrema, tramite il finanziamento delle attività dei Centri servizi per il contrasto alla povertà e di servizi di Housing First, in maniera capillare sul territorio garantendo un approccio integrato di presa in carico e assistenza agli utenti.
