Un combinato disposto favorevole?
I servizi sociali di tutto il territorio nazionale si stanno misurando con un tema nuovo, il Pronto intervento Sociale. Seppur non rappresenti una novità in assoluto, poiché già ricompreso nell’art. 22 della legge quadro 328 fra i servizi che devono essere attivati in tutti gli ambiti e incluso tra quelli attivabili anche nell’art. 7 del D. Lgs. 147/2017 istitutivo del Reddito di Inclusione; in realtà in questi anni è stato sviluppato prevalentemente nelle città capoluogo e per la gran parte riferito al tema dell’intervento verso la grave emarginazione.
Il quadro è significativamente cambiato nell’ultimo biennio in relazione a due fattori. Innanzitutto, l’introduzione di uno specifico livello essenziale ha reso il pronto intervento sociale un servizio da garantire, non facoltativo dunque. Il Piano nazionale dei servizi e interventi sociali 2021-2023 ha infatti indicato che in ogni territorio deve essere assicurato un servizio di pronto intervento sociale per le situazioni di emergenza, personali e familiari, ovvero per le “circostanze della vita quotidiana dei cittadini che insorgono repentinamente e improvvisamente, che producono bisogni non differibili, in forma acuta e grave, che la persona deve affrontare e a cui è necessario dare una risposta immediata e tempestiva in modo qualificato, con un servizio specificatamente dedicato”. Un servizio h24, che richiede di rendere disponibile una reperibilità ed una risposta sociale, anche quando i servizi territoriali non sono attivi. Il Piano specifica come unica eccezione gli interventi in emergenza a favore delle persone senza dimora o in situazione di grave marginalità, che devono essere necessariamente disponibili almeno nei comuni con più di 50.000 abitanti (e nei capoluoghi di provincia).
Il secondo fattore, non meno rilevante, è la definizione di stanziamenti economici specificatamente vincolati a questa politica, affinché ne venga data attuazione a livello territoriale. A muovere verso un’inedita attenzione tanti territori lombardi e italiani è stato l’input offerto dal fondo europeo React-EU e il relativo l’Avviso 1 Prins. Dall’anno scorso infatti, in Lombardia, ognuno dei 91 ambiti è assegnatario di risorse dedicate, reperibili attraverso un bando non competitivo. Mediamente poco meno di 200mila euro per realizzare azioni locali tra cui il pronto intervento sociale, il supporto alla residenza e l’housing first. Tutti interventi a cui si potrà dare uno sviluppo ulteriore grazie alle risorse della Missione 5 componente 2 del PNRR (temi anticipatori dell’attuazione della Missione 5 componente 2 del PNRR, ovvero ulteriori risorse su cui si potrà contare per darne sviluppo ulteriore).
Alle risorse di derivazione europea, si aggiungono poi gli stanziamenti per il triennio 2021-2023 del Fondo Povertà, che prevedono un vincolo specifico di almeno il 3,7% della quota annuale assegnata a ciascun ambito da destinare proprio a questo fine. Sulla quota relativa alla povertà estrema, per gli ambiti che ne sono assegnatari, tale vincolo sale al 12,5%.
Un combinato disposto – indirizzi vincolanti e risorse vincolate – che rappresenta una leva importante per avviare la costruzione di una infrastruttura territoriale che garantisca ai cittadini l’esigibilità del diritto di ricevere assistenza sociale immediata, in caso di emergenza.
Per la gran parte degli ambiti, un servizio tutto da inventare
Si diceva, le esperienze osservabili oggi sono prevalentemente quelle delle grandi città. In un recente convegno realizzato dal comune di Venezia, sono state raccontate realtà interessanti, strutturate da tempo, che incrociano ai temi della reperibilità, interventi di unità di strada, servizi di accoglienza notturna…. Si tratta di città capoluogo di regione come Milano, Roma, Bologna, Venezia appunto, che vivono la pressione della grave emarginazione che si riversa anche dalla provincia, che contano numeri consistenti, che negli anni hanno dovuto strutturare risposte su temi emergenziali come l’allerta freddo/caldo …
Con l’introduzione del nuovo LEPS il tema si estende, portando nuove complessità. Si tratta di allestire un servizio per certi versi similare, ma 1. non solo orientato alla grave emarginazione, 2. strutturato all’interno di ambiti territoriali sociali e quindi organizzato tra più comuni, 3. all’interno di contesti territoriali con caratteristiche tra loro anche molto eterogenee.
È interessante osservare che, sebbene le risorse del citato avviso Prins siano disponibili dalla prima metà del 2022 e vadano spese entro dicembre 2023, sono ancora davvero pochi i contesti che hanno dato avvio a qualche forma di Pronto Intervento d’Ambito. Molto tempo è ancora speso nel lavoro tecnico di istruttoria e nella costruzione di accordi locali, a confermare un’elevata complessità nel passare dal dettato normativo alla strutturazione di un servizio vero e proprio.
L’esperienza dell’ambito di Garbagnate Milanese
Con l’intento di cominciare ad avviare un dibattito su come ci si sta orientando nei territori, quali riflessioni stanno accompagnando i servizi sociali e quali domande rimangono ancora aperte, si riportano alcuni spunti desunti dall’esperienza condotta sin qui dall’Ambito di Garbagnate M.se. Si tratta di un territorio di 8 comuni della cintura nord ovest di Milano, che conta complessivamente quasi 192mila abitanti, con un solo comune che sfiora, senza raggiungerli, i 50mila.
Urgenza o emergenza?
Una prima questione con cui ci si è misurati è la definizione del perimetro entro cui collocare il Pronto intervento sociale. È stato fondamentale, come prima cosa, chiarirsi tra operatori e servizi rispetto a cosa fosse determinabile come emergenza e cosa la differenziasse dall’urgenza. Gli operatori sociali, ancor più a seguito della pandemia, vivono nella percezione di essere in una costante condizione di allerta, dove tutto incalza ed è prioritario. È stato quindi necessario partire dalla determinazione dell’oggetto di lavoro del PIS e differenziarlo dalla condizione di urgenza, che determina una priorità di presa in carico, ma non un’immediatezza di intervento. Si vedrà con il tempo quanto le segnalazioni e le attivazioni del PIS saranno appropriate e il servizio agirà effettivamente su situazioni emergenziali oppure no.
Quale reperibilità
Un’altra questione, in avvio, è stata la garanzia della reperibilità h24. L’opzione scelta è stata quella di un servizio misto, che prevede la copertura del PIS da parte del servizio sociale professionale comunale nelle ore di servizio, e il coinvolgimento di un ente di terzo settore per l’organizzazione di una centrale operativa che garantisca una reperibilità extra time nelle ore serali, notturne e nei giorni festivi. Sebbene l’idea di un servizio “interno”, gestito direttamente dai servizi sociali, sia stata un’opzione valutata e sia ancora un’ipotesi aperta per quei bisogni che si ritiene necessitino di interventi particolarmente qualificati come la tutela dei minori, ci si è dovuti confrontare con questioni organizzative particolarmente complesse. Nessun servizio prevede oggi la reperibilità degli operatori, né il servizio sociale professionale in capo ai comuni né i servizi specialistici gestiti dall’Azienda speciale consortile, ente strumentale dei comuni. Una scelta di questo tipo avrebbe significato avviare un percorso di contrattazione sindacale, con tempi lunghi per raggiungere un accordo, nonché prevedere indennità di reperibilità non compatibili con le risorse economiche a disposizione. Ma soprattutto, l’elevata sperimentalità del servizio e la mancanza di una visione chiara circa il reale bisogno in emergenza, non hanno messo nelle condizioni di disporre di tutti i dati necessari per fare una valutazione puntuale costi/benefici. Resta ancora aperta la domanda se sia preferibile un’organizzazione interna ai servizi o un’esternalizzazione, seppur parziale.
Il punto è organizzare le risposte
Da subito è emerso come il tema non fosse però solo quello di organizzare la reperibilità. La questione più rilevante è quella di poter disporre, dopo aver accolto e valutato il bisogno come emergenza, di soluzioni tempestive per governarla in attesa di disporre della presa in carico da parte dei servizi sociali. Che si tratti di donne vittime di violenza, di minori non accompagnati, di persone con disabilità e anziani in grave pericolo, il tema prevalente è soprattutto riuscire ad organizzare la gestione della messa in sicurezza delle persone che versa in condizione di grave pericolo. E qui si sono aperte numerose questioni come, ad esempio: verso quali soluzioni rivolgersi? Vuoto per pieno o acquisto di servizi al bisogno? Non da meno poi la strutturale carenza di offerta di risposte a certi bisogni (es. comunità per minori).
Avvio sperimentale e per step progressivi
Si è scelto di procedere in modo sperimentale, partendo da una prima ricognizione delle emergenze possibili sulla base dell’esperienza pregressa dei servizi, e soprattutto per step progressivi cominciando da quanto si era già strutturato sul territorio. Ad esempio nell’ambito è attiva dal 2018 la rete antiviolenza che oltre ad aver allestito uno sportello antiviolenza, un numero per la reperibilità e una rete per la messa in protezione, ha formalizzato un protocollo che coinvolge anche le forze dell’ordine, i servizi sanitari e altri snodi della rete, disegnando un flusso di gestione della presa in carico che ormai è consolidato. La stessa cosa si può dire in tema di protezione dei minori, in relazione all’articolo 403. Inoltre, nell’ambito del piano sulla povertà estrema, si è avviato un servizio di aggancio e tutoring educativo della grave emarginazione, che ha portato anche alla definizione di una rete di alloggi per l’housing first. Sono queste le situazioni di emergenza da cui si è deciso di partire (senza dimora, donne vittime di violenza, minori stranieri non accompagnati) che rappresentano per altro la casistica prevalente in tema di gestione dell’emergenza sulla base dell’esperienza maturata. Ci si è invece presi un tempo di osservazione per comprendere quali altri bisogni possano emergere e per strutturare i percorsi più adeguati.
La scelta degli interlocutori
Si è scelto di procedere per step successivi anche nell’identificare gli interlocutori con cui il pronto intervento si relaziona. L’organizzazione attuale prevede la segnalazione da parte di interlocutori qualificati, partendo dalla costruzione di una collaborazione con le forze dell’ordine e le polizie municipali, e ipotizzando come successivo step la collaborazione con i servizi di emergenza dell’ASST.
Non ancora un servizio compiuto, quasi una “Ricerca-azione”
Data l’impostazione sperimentale ed incrementale, è risultato fondamentale attrezzarsi per mantenere alta l’attenzione sull’osservazione di cosa accade, anche “in time”, nella quotidianità dei servizi sociali, in relazione alle condizioni di emergenza. Pertanto sono stati costruiti strumenti di rilevazione, da alimentare da parte dei servizi sociali territoriali e dalla centrale operativa, che possano aiutare a tenere monitorato l’andamento delle segnalazioni. Questi dati forniranno la base di analisi e riflessione, in itinere, sui bisogni in emergenza e aiuteranno ad orientare eventuali aggiustamenti nell’impostazione del servizio.
Costruzione di nuove risposte
Contemporaneamente si sta cercando di sviluppare la costruzione di nuove risposte, interrogandosi sulle possibili ulteriori risorse da mettere in campo. Alcuni esempi su cui si sta ragionando: la possibilità di forme di accoglienza immediata di minori non accompagnati alternativi al collocamento in comunità educative, la valorizzazione delle pregresse esperienze delle reti del terzo settore che si occupano di disabilità, la mappatura delle strutture alloggiative private (alberghi, residence, B&B…) interessate ad un accordo per l’accoglienza abitative per un tempo limitato di famiglie o adulti autonomi.
Costante raccordo con i servizi
Fondamentale, infine, il raccordo con i servizi, a partire dai potenziali segnalanti. Si è cercato di favorire la trasmissione del funzionamento del nuovo servizio con la definizione di linee guida corredate di schede sulla potenziale casistica, che tracciano il flusso di attivazione e che sono state condivise con i servizi sociali e presentate all’interno di diversi incontri con le forze dell’ordine. Da subito è però emerso come non sia sufficiente una definizione di accordi e procedure in avvio, ma sia necessaria una comunicazione costate e una cura del raccordo tra tutti gli snodi (centrale operativa, servizi sociali, forze dell’ordine) per garantirne un’effettiva capillarità di diffusione. Se questo basterà o saranno invece necessari ulteriori rafforzamenti, lo si scoprirà strada facendo.
