Premessa
In Italia, esiste oggi un problema grave di accesso alla casa che riguarda un numero consistente di cittadini e una gamma di profili sociali molto più diversificata di quanto non si verificasse in passato. Alle fasce più deboli tradizionalmente riconosciute nella storia della politica della casa come ‘aventi diritto’, almeno sul piano formale, a un’abitazione di edilizia residenziale pubblica (Erp) o comunque a forme di supporto pubblico, si sono aggiunte nel corso degli anni Duemila nuove situazioni di disagio grave, temporaneo o stabile che hanno coinvolto anche componenti del cosiddetto ceto medio impoverito[1]. In particolare, da alcuni anni a questa parte e in modo ancora più importante dopo il blocco dei provvedimenti di sfratto che aveva segnato gli anni della pandemia, la storia di chi perde una casa perché non più in grado di pagare il mutuo o l’affitto o anche a seguito di uno sgombero da occupazioni abitative per necessità, riguarda un numero sempre più crescente di persone e famiglie. Le amministrazioni comunali, di grandi città ma anche di quelle medie e piccole, tendono a classificare queste situazioni come “emergenza abitativa” ma per la strutturalità sia delle cause che le generano sia delle politiche pubbliche messe in campo per affrontarle[2], si dovrebbe ampliare il concetto a quello più complesso di povertà abitativa. Le cause della povertà abitativa riguardano tanto, sul lato della domanda, il divario tra l’evoluzione dei redditi (secondo alcune stime in calo, secondo altre in debole incremento) e l’aumento dei prezzi delle abitazioni quanto, sul lato dell’offerta, la carenza strutturale di abitazioni a basso costo, un sistema di politiche abitative pubbliche debole e un mercato dell’affitto che si è progressivamente contratto orientandosi, soprattutto nei centri più attrattivi, verso settori di mercato più remunerativi (affitti brevi per turisti e studenti).
Le risposte dei Comuni per fronteggiare le situazioni di famiglie in emergenza (povertà) abitativa
Di fronte alla crescita di queste forme di povertà abitativa e all’impossibilità di trattarle attraverso le politiche abitative ordinarie (l’assegnazione di una casa popolare, i fondi sostegno affitto o morosità incolpevole) – o perché non sufficienti a soddisfare tutte le domande in arrivo o perché non in grado, per le regole di funzionamento, di intercettare la domanda – in Lombardia i Comuni, e nello specifico i servizi sociali, hanno provato ad organizzarsi per affrontare almeno quelle situazioni in cui sono presenti soggetti fragili e per i quali insiste, per legge, l’obbligo di presa in carico “sussistendo le condizioni di minore età ovvero di non autosufficienza”. Per altre categorie come gli adulti soli, autosufficienti ma privi di mezzi e risorse, non essendo possibile “determinare delle precondizioni a cui associare in modo deterministico l’obbligo d’intervento”, non è invece garantita alcuna soluzione.
Per fronteggiare queste particolari situazioni i Comuni hanno attinto risorse, nella maggior parte dei casi dal settore sociale (comunità alloggio, comunità residenziali per madri con figli, Rsa, Rsd, residenze sociali temporanee, alberghi, ostelli) o, laddove presente, da quello rivolto alla grave marginalità sociale e abitativa (dormitori, centri di accoglienza per senza fissa dimora) e dal settore casa (servizi abitativi transitori, alloggi extra erp). In casi particolari sono state attivate risorse specifiche provenienti dal terzo settore abitativo a cui sono stati chiesti alloggi o posti letto da convenzionare o a cui sono state date in gestione delle strutture pubbliche.
Le modalità di risposta si sono sviluppate all’interno di un quadro, come si diceva, con risorse dedicate scarse o quasi assenti, ma soprattutto non regolamentato. Non esiste infatti né a livello nazionale né a livello regionale un programma per supportare chi rimane senza casa a seguito di uno sfratto. A conferma della necessità di un quadro normativo generale, oltre che di risorse, in grado di disciplinare la gestione dell’emergenza abitativa, l’ordine regionale degli assistenti sociali della Lombardia (Regione in cui le problematiche narrate si sono manifestate con più forza) è intervenuto mettendo a disposizione nel 2015 delle linee guida volte a fornire un supporto legale agli operatori comunali per la gestione di queste situazioni.
Quello che emerge da una disamina delle modalità con le quali, in questi anni, Comuni grandi e piccoli si sono organizzati per fronteggiare le situazioni di emergenza è un quadro che mostra la presenza di interventi eterogenei a livello territoriale che riguardano le modalità di risposta, le soluzioni abitative proposte, la presenza/assenza di percorsi di accompagnamento e i criteri di eleggibilità dei beneficiari[3]. Interventi che, tuttavia, pur nella loro diversa declinazione sembrano avere alla base un tratto comune importante: la necessità in tutte le esperienze esaminate di arginare una domanda abitativa emergenziale, contenendo il più possibile la spesa pubblica e basandosi sulle “risorse disponibili”. L’efficacia e l’appropriatezza delle risposte vengono, quindi, subordinate alle risorse effettivamente disponibili. Per raggiungere questo obiettivo di “sopravvivenza” dei servizi strutturato sull’idea di “far bastare” le poche soluzioni per tutte le domande in arrivo ed emancipare il prima possibile le famiglie dall’aiuto pubblico, in assenza di programmi volti a intervenire in modo strutturale sul problema della povertà abitativa, sono stati introdotti alcuni dispositivi specifici volti a indurre un turn-over delle famiglie all’interno delle strutture o a scoraggiarne l’accesso.
Tra questi si richiamano, a titolo di esempio, dispositivi noti come: il criterio della temporaneità della permanenza nelle strutture (di 10 giorni, di 18 mesi o di 5 anni nel migliore dei casi) che quasi mai riesce ad essere rispettato perché mancano soluzioni alternative economicamente sostenibili; la pratica di dividere le famiglie individuando soluzioni solo rivolte alle madri e ai figli anche in assenza di disfunzioni; la localizzazione in zone periferiche e lontane dai quartieri di provenienza (che spesso comporta problemi rispetto alla continuità scolastica di minori); la tipologia abitativa che prevede forme di co-housing/coabitazione “forzata” tra famiglie.
Aspetti che non rappresentano in assoluto e in tutti i casi elementi dequalificanti delle proposte abitative, ma dove risulta discutibile il messaggio che nell’insieme vuole essere trasmesso alle famiglie: le soluzioni devono essere “scomode” e non devono possedere un “valore” abitativo, perché la paura delle istituzioni è che vi sia un progressivo adagiarsi delle famiglie, un’inerzia ad attivarsi per trovare una soluzione alternativa in autonomia, facendo venire meno quella risorsa per un’altra famiglia bisognosa.
Si tratta di un sistema che quindi presuppone, per esempio, che chi vi accede non si ritroverà su una strada, ma rischierà di trovarsi in una situazione peggiorativa rispetto a quella dalla quale proveniva e non è detto che uscirà dalla condizione stessa di emergenza. Non dovranno quindi crearsi i presupposti perché i soggetti pretendano di “ottenere agevolazioni, contributi consistenti e/o addirittura l’assegnazione di un alloggio”.
Il risultato dell’utilizzo di queste risorse porta con sé numerose criticità. Innanzi tutto, l’assenza di un quadro di riferimento regionale oltre che nazionale produce forme di disuguaglianze territoriale nel trattamento del disagio abitativo. In secondo luogo, si è un sistema che tende a rivolgersi solo a determinate categorie sociali (situazione in cui sono presenti soggetti fragili) lasciandone escluse altre. In terzo luogo, nonostante venga operato un restringimento della platea dei destinatari che riguarda solo quelli per i quali insiste un obbligo di intervento da parte dei servizi sociali, le risorse risultano comunque insufficienti a coprire tutte le domande. Si tratta inoltre di risorse spese per soluzioni che, in termini di efficacia, contengono numerose criticità, a partire dall’avere come obiettivo quello di tamponare un problema definito come temporaneo senza volgere lo sguardo sulle cause strutturali che lo generano e che si ripresentano alla fine del periodo di permanenza nelle strutture. Infine, tutte queste soluzioni comportano alcuni prezzi importanti da pagare per le famiglie, di tipo emotivo oltre che materiale, provocati per esempio dai continui spostamenti da una struttura temporanea all’altra, dall’esperienza dello sradicamento dalla propria casa e dal proprio quartiere e dalle fatiche a ri-ambientarsi, dai traumi legati alla divisione del nucleo familiare e che interessano soprattutto i minori.
Conclusioni
Sul configurarsi di questa situazione ha influito il concatenarsi di più fattori strutturali[4]. Alcuni di questi sono di carattere trasversale, come quelli indotti dalle forti e crescenti disuguaglianze in termini di diritti e possibilità di accesso al lavoro, ai servizi e alla casa che connotano le società post-fordiste, o quelli indotti dall’orientamento neo-liberista delle politiche pubbliche che ha di molto ridotto le tutele del welfare, o dal carattere selettivo dei processi di trasformazione urbana in grado produrre anche ricadute negative sui gruppi di popolazione più fragili. Hanno inciso però anche questioni più specificamente legate alle politiche per la casa. Infatti, se si guarda a ciò che è stato proposto o attuato negli ultimi due decenni in questo specifico campo di policy, si rileva il permanere di una sorta di reticenza e di pudore, forse date le difficoltà di consenso politico, nel definire la questione della casa dei poveri come un problema importante da porre al centro dell’agenda delle politiche pubbliche[5]. Uno stato di cose che non sembra modificarsi se si rivolge l’attenzione al periodo più recente e, in particolare, alle iniziative sorte attorno al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Pnrr), al Piano casa regionale o, infine, alla nuova strategia per la casa del Comune di Milano, tutte orientate sulla questione dell’accesso alla casa dei lavoratori e dei ceti medi.
Di fronte all’esistenza di gravi e conclamate situazioni di disagio abitativo e di difficoltà di risposta da parte degli enti pubblici sembra ormai necessario riflettere su un nuovo quadro di azioni pubbliche per la casa che ponga al centro la questione di garantire un abitare dignitoso a quanti non riescono ad accedere ad un mercato della casa sempre più orientato verso le fasce alte e il profitto e che, da un lato, sono respinti da un’offerta troppo esigua di abitazioni pubbliche mentre dall’altro non dispongono delle risorse necessarie per accedere alla nuova offerta abitativa promossa all’interno di quello che viene definito come housing sociale. In altre parole, una casa sociale che va al di là dell’edilizia sociale. A essere in gioco non sembra essere solo il ‘diritto’ a un abitare dignitoso bensì, in senso più lato, la possibilità di un buon funzionamento del paese e soprattutto della società nelle sue varie espressioni.
Su questo e su altri temi di welfare abitativo, IRS con il supporto tecnico di KCity sta progettando una Comunità di pratiche rivolta a operatori del settore. Se si desidera ricevere informazioni ed essere aggiornati è possibile scrivere a: fdicio@irsonline.it
[1] In proposito, si vedano i contributi: Boni A.S., Padovani L. (2022) The gap between supply trends and access to affordable housing in Italy. The need for new lines of public action, in M. Bergamaschi, A. Lomonaco, M. Maggio (ed.) Multidimensional housing deprivation. Local dynamics of inequality, policies and challenges for the future, FrancoAngeli; Boni A.S., Di Ciò F. (2022), Lo stato della disuguaglianza abitativa in Italia, Welforum.it
[2] Come suggeriva Antonio Tosi in (2017) Le case dei poveri. Ancora possibile pensare ad un welfare abitativo? Mimesis, Sesto San Giovanni (Mi).
[3] Boni A.S. (2020), Indagine sulle misure per l’emergenza abitativa adottate dai Comuni lombardi, PoliS Lombardia; Boni A.S. (2019), “Fronteggiare l’emergenza abitativa: ipotesi sui modelli di intervento dei Comuni e prospettive di ricerca”, in Autonomie Locali e Servizi Sociali, 3/2018
[4] Boni A.S., Padovani L. (2022), The gap between supply trends and access to affordable housing in Italy. The need for new lines of public action, in M. Bergamaschi, A. Lomonaco, M. Maggio (ed.) Multidimensional housing deprivation. Local dynamics of inequality, policies and challenges for the future, FrancoAngeli.
[5] Padovani L. (2017), L’offuscamento delle politiche pubbliche per la casa e il loro riemergere. Un quadro in evoluzione, in Cognetti F., Delera A. (a cura di) For Rent. Politiche e progetti per la casa accessibile a Milano, Mimesis Edizioni, Sesto San Giovanni, Milano.
