A seguito della diffusione dei risultati dell’indagine Istat sulla spesa sociale dei comuni 2020, è possibile innanzi tutto osservare quali sono state le novità di maggior rilievo per il sistema sociale regionale nel periodo pandemico.
Dopo aver rappresentato l’impatto registrato nell’anno più recente, cercheremo di offrire una lettura con una prospettiva di lungo periodo, provando a distinguere gli effetti straordinari della situazione emergenziale dalle dinamiche strutturali di questo settore. Sarà necessario, in ogni caso, per una valutazione più robusta, proseguire l’osservazione negli esercizi successivi, quando la situazione dovrebbe essersi stabilizzata.
In questa sede saranno analizzate, oltre all’andamento della spesa complessiva, l’evoluzione per i diversi target (con un affondo per l’area della povertà, in ragione delle considerevoli modifiche osservate per tale comparto) e le dinamiche per le varie tipologie di interventi. Completano l’analisi alcune evidenze sulle modalità organizzative e sulle fonti di finanziamento.
L’analisi sarà accompagnata da qualche confronto con le relative dinamiche a livello nazionale (comunque, ove non esplicitato, le figure/tabelle e i commenti si riferiscono alla sola Lombardia).
Il bilancio complessivo[1]
Nel 2020 la spesa sociale dei comuni lombardi è aumentata del 5,4%, con un miglioramento in termini di spesa pro-capite da € 137 a € 144. Si consolida così la crescita in atto a partire dal 2017 (Fig. 1).
L’espansione registrata in Lombardia nell’anno della pandemia è, in ogni caso, maggiore di quella registrata a livello nazionale (+4,3%). Rispetto al resto del Paese la spesa sociale pro-capite 2020 in Lombardia è superiore alla media nazionale (€ 132), ma ancora sottodimensionata a confronto con il resto dell’Italia Settentrionale (145 per le regioni del Nord ovest e 184 per quelle del Nord est).
Nell’anno più recente, nella regione si è verificata una drastica riduzione delle compartecipazioni a carico degli utenti (-29,2%). Si tratta di un fenomeno spiegabile con l’interruzione di alcuni servizi a causa del lock down (anche a livello nazionale si osserva una simile decrescita).
Fig. 1 – Spesa dei comuni, compartecipazione utenti e spesa pro capite
Come è cambiata la spesa per i vari target di utenza
I progressi della spesa sociale del 2020 non hanno interessato in maniera uniforme tutti i diversi target di utenza (Fig. 2 e Fig. 3).
Il fenomeno più evidente è l’importante crescita della spesa dei comuni lombardi per la povertà/disagio adulti/senza dimora del 2020 (di fatto un raddoppio dei valori rispetto al 2019). Si tratta di una reazione che ha interessato tutto il Paese (+73% a livello nazionale). Anche la spesa per le famiglie-minori in Lombardia ha tenuto (+4,4%), probabilmente quale effetto delle varie misure regionali (es. Pacchetti Famiglia con cui in piena pandemia sono stati riconosciuti contributi straordinari nei confronti di queste esigenze)[2].
Nel 2020, invece, si sono contratte le risorse per gli interventi sociali a favore delle persone non autosufficienti (-7,7% per i disabili, -3,3% per gli anziani); da sottolineare che questa riduzione del sostegno pubblico ha probabilmente significato un maggior carico assistenziale sulle famiglie.
In una prospettiva di lungo periodo (quinquennio 2015-2020), le novità del 2020 significano che:
- risulta in espansione la spesa per le famiglie-minori, per i disabili e per la povertà (Fig. 2 e Fig. 3);
- si riducono continuamente gli interventi dei comuni per anziani (il valore del 2020 è il 92,5% di quello del 2015) (Fig. 2 e Fig. 3).
Fig. 2 – Spesa sociale dei comuni, 2015 – 2020 per target
Fig. 3 – Evoluzione spesa sociale dei comuni per target, 2015 – 2020 (numero indice 2015=100)
Focus sulla spesa per la povertà
Come premesso, nel 2020 i comuni lombardi hanno sostanzialmente raddoppiato la propria spesa per la povertà. Nello specifico le tipologie di interventi oggetto di maggiore potenziamento sono state quelle dei contributi economici-integrazione al reddito e quella dei contributi per l’alloggio (tab.1).
I servizi per la povertà, in particolare il servizio sociale professionale, hanno conosciuto una crescita di portata limitata (da 17,3 a 21,1 milioni); in altre parole, gli sforzi dei comuni nei confronti della questione povertà non sembrano il risultato degli investimenti della quota servizi del Piano Povertà, piuttosto il risultato di interventi straordinari di supporto di carattere perlopiù monetario.
L’unico intervento sottoforma di servizi ad aver conosciuto un radicale rafforzamento è quello delle case rifugio/centri anti violenza, quale effetto degli investimenti di carattere nazionale per la costruzione di questo tipo di rete assistenziale.
Tab. 1 – Spesa dei comuni per il target povertà, totale e affondo su alcune tipologie di interventi, 2015-2020, milioni
L’andamento della spesa per le varie tipologie di interventi[3]
Nel 2020 si è assistito ad una generale rimodulazione degli interventi con effetti molto diversi da servizio a servizio. Nella tabella 2 sono riportate dapprima le tipologie che nel 2020 hanno conosciuto un’espansione: come premesso nell’affondo sulla povertà, sono stati potenziati soprattutto gli interventi di carattere monetario (contributi per alloggio, integrazioni al reddito, altri tipo di contributi); una discreta crescita ha interessato anche il servizio sociale professionale (+5%) e i servizi socioeducativi per l’infanzia (+2,1%)
All’estremo opposto, una serie di partite in epoca Covid risultano definanziate, probabilmente a causa delle interruzioni di attività dettate dalla pandemia, ad esempio quelle per gli inserimenti lavorativi (-31,3%), i centri diurni (-12,4%), il servizio socioeducativo scolastico (-15,79%) e i relativi servizi di supporto (mensa/trasporti) (-9,24%).
Ha subito un freno anche l’assistenza domiciliare (-4,46%) proprio nel momento in cui questo setting avrebbe dovuto essere privilegiato (dal 2020 sono partite una serie di politiche a livello nazionale con cui, preso atto del ritardo del nostro paese su questa forma di intervento, è stato promosso il domicilio come luogo da prediligere per gli interventi assistenziali).
La spesa per i servizi residenziali, invece, ha dimostrato una certa inerzia, con una minima variazione rispetto al 2019 (+0,94 della spesa nel 2020). La residenze, infatti, anche in pieno lock down, hanno mantenuto la propria attività.
Tab. 2 – Variazione della spesa per le principali tipologie di interventi
Le dinamiche del 2020, fatta eccezione per le modifiche legate alla straordinarietà del contesto (es. rafforzamento degli interventi monetari, interruzione dei servizi diurni) hanno consolidato alcune tendenze in atto nel lungo periodo.
Ad esempio per quanto riguarda l’assistenza domiciliare, si rilevano andamenti opposti tra:
- gli interventi verso i disabili e le famiglie/minori (che continuano ad essere potenziati)
- gli interventi per per gli anziani, in quasi costante riduzione nel quinquennio.
La stessa dinamica di lungo periodo si conferma anche nel setting residenziale: un arretramento dello sforzo dei comuni sugli anziani e un potenziamento dell’impegno su famiglie/minori e disabili
Tab 3 – Evoluzione spesa per tipologia di intervento
Il ruolo dei vari soggetti
Nel 2020 il 78,2% della spesa è stata gestita di singoli comuni e il 21,8% in forme aggregate (distretti/ambiti/comunità montane/consorzi/unione di comuni), (Fig. 4). Il ruolo delle forme associative si sta rafforzando nel lungo termine (nel 2015 veniva gestito in aggregazione il 17,3% delle risorse).
E’ necessario sottolineare (come già ribadito nei precedenti articoli di commento dell’indagine in questione) che dalla rilevazione non risultano esistere quote di spesa sociale gestite dalle aziende sanitarie lombarde: un’evidenza che non corrisponde alla realtà, dal momento che alcune rilevanti misure di carattere assistenziale (es. buoni B1) sono erogate proprio dalle ATS; si tratta di una probabile anomalia nella compilazione che, oltretutto, altera la rappresentazione della regione anche nel confronto con gli altri territori.
Fig. 4 – Spesa sociale dei comuni per ente gestore
Chi finanzia la spesa sociale dei comuni
Nel 2020 in Lombardia il 73,6% della spesa dei comuni singoli/associati è stato finanziato con risorse proprie dei comuni/ambiti ed il resto con fondi statali, regionali o dell’UE (Fig. 5)[4]. Pur essendo il contributo a carico dei municipi lombardi in discesa rispetto al precedente aggiornamento (e ai valori storici del 2015), la posizione della regione rimane peculiare rispetto al resto del Paese, dove complessivamente la quota finanziata dagli stessi comuni nel 2020 è pari al 57,4% (al massimo raggiunge il 68,1% nelle regioni del Nord Ovest). Sembrerebbe dunque che rispetto alla Lombardia, nelle altre regioni Stato-Regione-UE concorrano maggiormente al finanziamento del welfare territoriale, con un minore sforzo finanziario richiesto ai municipi[5].
Fig. 5 – Quota (%) di spesa sociale finanziata con risorse proprie comuni/enti associativi*
[1] L’analisi è al netto della quota di spesa sociale che in Lombardia è gestita dalle Province. Si tratta, in ogni caso, di una componente minoritaria (6 milioni a livello regionale rispetto ai quasi 1,5 miliardi di spesa sociale dei comuni singoli e aggregati).
[2] Per approfondimenti si rimanda a:
Le prime misure a supporto di minori e famiglie | Lombardia Sociale
Famiglie e welfare comunitario nel perdurare dell’emergenza | Lombardia Sociale
[3] Le categorie di dettaglio delle tipologie di interventi sono state aggregate in macrocategorie secondo la classificazione riportata nell’Appendice 1 allegata al presente articolo.
[4] Anche se l’indagine Istat evidenzia distintamente, oltre alla percentuale finanziata con risorse dei municipi, quelle provenienti rispettivamente dal “Fondo indistinto per le politiche sociali”, “Fondo regionale vincolato per le politiche sociali”, dai “Fondi vincolati per le politiche sociali dallo Stato o da Unione europea” non sembra esserci corrispondenza tra il valore assoluto (spesa sociale per percentuale di finanziamento) e il valore degli effettivi fondi (es. Fondo Sociale Regionale). Si è pertanto preferito aggregare queste tre voci.
[5] Sarebbe importante, per garantire l’omogeneità tra regioni, che la Lombardia inserisse nell’indagine Istat tutta la spesa. Come sottolineato nel paragrafo precedente, invece, i risultati potrebbero essere non esaustivi (perché alcune partite sfuggono alla rilevazione) e, anche questa analisi per fonte di finanziamento ne potrebbe essere inficiata.
