Ricomporre il quadro delle risorse per il welfare sociale

I finanziamenti per il welfare sono sempre stati contrassegnati da grandissima frammentarietà, in particolar modo nel confine tra risorse per la sanità e risorse per il sociale e – fino al recente passato – da significativa discontinuità. Negli ultimi anni si è assistito ad una crescente complessità anche per l’incremento dei fondi europei dedicati a questo comparto. Permane poi il significativo divario tra competenza e cassa, le risorse stanziate a bilancio impiegano un anno, a volte di più, prima di essere assegnate ed entrare nella disponibilità dei soggetti attuatori degli interventi.

Fare il punto sui fondi per il welfare è quindi sempre più complesso, anche se inevitabilmente, nei territori ricadono gli effetti di queste molteplici partite che richiedono un’intensa azione ricompositiva.

C’è da dire che con il nuovo Piano Sociale Nazionale, dal 2022 si osserva una maggiore stabilità, per effetto dell’orientamento a garantire – per i fondi nazionali – una programmazione triennale delle risorse.

Il quadro, per il 2022, mostra il perdurare del trend di crescita complessiva, fotografato negli ultimi anni. A livello nazionale, fatte salve alcune approssimazioni dovute a fondi prenotati e non ancora assegnati, si verifica tra il 2021 e il 2022 un incremento percentuale superiore al 15%.

FNPS

Il Fondo Nazionale Politiche Sociali nel 2022 mantiene la dotazione definita dal decreto interministeriale di ottobre 2020, ovvero 291 milioni a livello nazionale e per la Lombardia 56,2 milioni. Risorse che dovrebbero  riconfermarsi per l’intero triennio, dunque anche per il prossimo anno.

Rispetto all’utilizzo del fondo, la principale novità è rappresentata all’incrocio con i LEPS – livelli essenziali delle prestazioni sociali – introdotti dal Piano nazionale che hanno portato già con la quota 2021 a vincolare quote specifiche del finanziamento al loro raggiungimento, con particolare riferimento alle dimissioni protette ed alla supervisione, che si sono aggiunte all’altro vincolo già presente, ovvero la destinazione di almeno il 50% delle risorse all’area minori e famiglia.

FNNA

Un significativo incremento si attende per il Fondo non autosufficienza che dai 587 milioni del 2021, sale a 822 milioni. Per la Lombardia si passa infatti dai 106 del 2021 agli oltre 130 del 2022. La novità principale qui, oltre all’attuazione della riforma, è il progressivo spostamento verso l’erogazione di servizi di care a discapito del finanziamento della domanda.

FONDI A FAVORE DI PERSONE CON DISABILITA’

Per il 2022 è stata riconfermata la dotazione 2021, di 76,1 milioni per il fondo cosiddetto Dopo di noi. Per la Lombardia si attendono dunque circa 12,9 milioni, in continuità con la scorsa annualità.
Oltre al Fondo Dopo Di noi, sono molteplici i canali attraverso cui sono stanziate risorse nell’ambito del sostegno alle persone con disabilità:

• il “Fondo per l’assistenza all’autonomia e alla comunicazione degli alunni con disabilità” stanzia 200milioni, per il 2022, di cui 100 a favore dei Comuni per garantire il servizio di assistenza specialistica per l’autonomia e/o la comunicazione in favore degli studenti con disabilità che frequentano le scuole dell’infanzia (materne), primarie (elementari) e secondarie di primo grado (medie), e altri 100 milioni a sostegno delle Regioni, Città metropolitane e Province per garantire tale servizio in favore degli studenti con disabilità delle scuole secondarie di secondo grado.
• Aumenta significativamente il Fondo per le politiche in favore di persone affette da disabilità che vedeva stanziati 29 milioni sul 2020, e che è salito a 200 per il 2021 e a 300 per il 2022. Per la Lombardia si tratta di 16,9 milioni, non ancora ripartiti ai territori.
• Il Decreto sostegni ha istituito il Fondo per l’inclusione delle persone con disabilità. La legge di bilancio 2022 ha previsto una dotazione di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2022 e 2023 e ha inserito, tra gli ambiti di intervento verso cui orientare gli specifici progetti da finanziare con le risorse del Fondo le iniziative dedicate alle persone con disturbo dello spettro autistico alle quali sono dedicati 100 milioni.

A questi fondi dedicati, con la Legge di Bilancio 2021 (Legge 178/2020, art. 1 c. 334) è stato aggiunto un nuovo Fondo per i caregiver familiari, con una dotazione di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2021, 2022 e 2023, destinato alla copertura finanziaria di interventi legislativi finalizzati al riconoscimento del valore sociale ed economico dell’attività di cura non professionale svolta dal caregiver familiare.

FONDO POVERTA’

Il Fondo povertà inizia a segnare una riduzione dopo quattro anni di progressiva crescita: per il 2022 sono previsti 552 milioni a livello nazionale, circa 70 milioni in meno dello scorso anno, di cui 61,1 a favore dei territori lombardi. Rimane stabile la quota per la marginalità estrema e per i care leavers, si riduce invece la cosiddetta “Quota servizi” dedicata all’infrastruttura necessaria per l’attuazione dei Patti per l’inclusione sociale (dotazione di personale e sostegni ai nuclei). Nonostante la riduzione consistente ci sono da evidenziare due aspetti: gli ambiti hanno appena ricevuto la quota 2021, la più alta di sempre con i 68,8 milioni assegnati alla nostra Regione e, inoltre, i territori possono contare su residui – talvolta significativi – delle annualità precedenti. Di recente il Ministero ha infatti condotto una ricognizione puntuale sulle risorse impegnate e sulle previsioni di spesa per le risorse del triennio 2018-2020, già assegnate, poiché dalla piattaforma utilizzata per la rendicontazione – Multifondo – risulta un impiego ancora parziale delle risorse del triennio 2018-2020.

Anche in questo caso la novità è la destinazione di quote specifiche del fondo per L’attuazione dei LEPS: almeno il 3,37% della Quota Servizi deve essere destinato all’attuazione del Pronto Intervento Sociale; altri vincoli sono riferiti alla quota sulla Povertà estrema e riferiti al Pronto intervento sociale, al supporto alla residenza e all’housing first/led.

FONDO POTENZIAMENTO SERVIZI

Crescono invece le risorse prenotate per il 2022 da parte degli ambiti territoriali in riferimento al cosiddetto Fondo Potenziamento Servizi.

Si tratta di risorse derivanti dalla legge di Bilancio per il 2021 in attuazione anche in questo caso del LEPS riferito al servizio sociale professionale, che ha stabilito l’attribuzione a favore di ogni ambito territoriale, sulla base della popolazione residente, di un contributo di 40.000 euro per ogni assistente sociale assunto a tempo indeterminato dall’ambito, o dai comuni che ne fanno parte, se in numero eccedente il rapporto 1:6:500 e fino ad arrivare al rapporto 1:5.000, e un contributo di 20.000 euro agli ambiti con un numero di assistenti sociali in un numero eccedente il rapporto 1:5.000 e fino ad arrivare a 1:4.000.

Le risorse sono definite a valere sul Fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale, dal quale per ogni annualità vengono riservati 180 milioni di euro dedicati a questi contributi, il cui eventuale residuo viene annualmente reimmesso nel Fondo. Il meccanismo di assegnazione prevede la prenotazione delle risorse sulla base di una stima riferita al numero di assistenti sociali assunti a tempo indeterminato, equivalenti tempo pieno, confermata poi a febbraio dell’anno successivo sulla base del consuntivo effettivo.

Nell’anno 2021 la Lombardia è stata la regione che nel complesso ha acquisito maggiori risorse, pari a 10,8 milioni di euro, sebbene significativamente inferiori alle prenotazioni. Nel 2022 le risorse prenotate salgono a 17,8 milioni di euro, con una previsione complessiva di un rapporto a livello regionale che sale considerevolmente, portandosi a 1:4.614 abitanti. Il totale delle risorse prenotate a livello nazionale è pari a 81.795.380 euro, quasi il doppio di quanto effettivamente erogato in relazione alla dotazione del 2021.

A febbraio del prossimo anno i territori saranno chiamati a confermare, o meno, le prenotazioni e in estate conosceremo l’attribuzione effettiva. Il vero tema che si sta ponendo in Lombardia sulla dotazione del servizio sociale è la grande fatica di reperimento del personale e la sua stabilità nel tempo. Come abbiamo avuto modo di scrivere già in precedenti contributi, l’immissione di risorse consistenti e la deroga ai vincoli assunzionali, hanno sbloccato un settore fermo da tempo, aprendo un mercato molto favorevole per questo profilo professionale. L’effetto generato è però un elevatissimo turn over, con esiti paradossali sull’obiettivo originario dello stanziamento: il rafforzamento e il consolidamento del servizio sociale.

RISORSE EUROPEE

A completamento del quadro tracciato sin qui, si aggiungono le risorse di derivazione europea, in particolare quelle relative al PON Inclusione e degli avvisi rivolti al contrasto delle povertà.

Nel biennio 2020-2021 avevano completato le risorse del Fondo Povertà quelle derivanti dall’avviso 1 PaIS. Nel 2022 invece ricadono sui territori le risorse derivanti dal programma React EU riferite all’avviso Prins, assegnate nel corso dell’anno 2022 e che, in parte, continueranno nel 2023. Dei 90 milioni totali resi disponibili dall’avviso, 14,5 milioni sono a disposizione degli ambiti lombardi. Anche in questo caso la connessione con il LEPS e gli obiettivi di servizi del Piano sociale è stretta, considerato che le azioni finanziabili hanno a che fare con il Pronto intervento sociale, il supporto alla residenza e l’housing first-housing led.

*quota biennale 2022-2023
** stima sulla base delle risorse prenotate

L’andamento delle risorse regionali

Oltre all’andamento delle risorse d a livello nazionale, diamo uno sguardo anche alle risorse proprie regionali, così come definite dal Decreto del segretario generale del 3 agosto 2022[1].

Le scelte relative all’utilizzo delle risorse regionali per il comparto sociale sono in sostanziale continuità con l’anno 2021. Alcune variazioni sono relative ad una riduzione dei trasferimenti alle famiglie per iniziative sperimentali, controbilanciate invece da un raddoppio delle risorse dedicate alle misure di promozione della conciliazione tra vita e lavoro.

Restano invece stabili le risorse dedicate a iniziative sperimentali per la disabilità, usate in particolare in passato per integrare la misura B1 e per progetti per l’abbattimento per le barriere architettoniche, per l’inclusione scolastica di bambini e ragazzi disabili sensoriali.

Il Fondo Sociale Regionale, dedicato a cofinanziare trasversalmente i servizi e gli interventi afferenti alle aree Minori e Famiglia, Disabili e Anziani cresce di 2 milioni rispetto al 2021, ricollocandosi in linea con l’ammontare del 2020.

Guardando ai due anni precedenti, il calo sostanziale di risorse tra l’assestamento del Bilancio 2020 e quello del 2022 riguarda quasi 18 milioni di differenza relativi ai trasferimenti di servizi e interventi alle famiglie per interventi sperimentali, tra i quali rientra la misura Nidi Gratis che ha in effetti visto, dall’anno scolastico 2019/2020 a quello corrente un significativo calo delle risorse.

Per quanto riguarda, invece, le risorse dedicate al comparto socio-sanitario, resta stabile la quota di Fondo Socio-sanitario dedicata ad integrare la Misura B1, mentre cresce di circa 150 milioni la quota dedicata alle unità di offerta socio-sanitarie.

Risorse Regionali per l’Assistenza Sociosanitaria (FSR)

*comprensive della quota finanziata attraverso utilizzi contributi.
** A tale importo si aggiunge l’accantonamento della quota di 10,83 mln/Euro finanziata attraverso utilizzi contributi destinati all’acquisizione di dispositivi di protezione e medicali nelle RSA e nelle altre strutture residenziali di cui all’art. 19-novies, comma 1, del dl n. 137/2020, convertito nella legge n. 176/2020.

Conclusioni

Come evidenziato nel quadro appena descritto, le risorse per il welfare stanno complessivamente aumentando e il trend di crescita – al di là di qualche calo di fondi specifici – si evidenzia già da qualche anno. La crescita delle risorse è certamente un bel segnale, segno di un investimento in un settore che, invece, durante la crisi degli anni 2008-2010 aveva subito forti contrazioni e una significativa riduzione degli investimenti. Allo stesso tempo questi incrementi e le tante risorse che sono rese disponibili costituiscono un’importante sfida, per affrontare la quale è necessaria una strategia di medio e lungo periodo, strutturata a diversi livelli.

Guardando il quadro d’insieme nel tentativo di ricostruire fondi, finalità, obiettivi e meccanismi di funzionamento e rendicontazione, è evidente l’enorme frammentazione delle risorse che, attraverso diversi canali, arrivano a realizzare interventi e servizi a favore dei cittadini. Seppure con il nuovo Piano Sociale Nazionale – e la definizione dei LEPS – si è fornito un quadro di riferimento in termini di obiettivi da raggiungere comuni a tutto il Paese, a cui i vari stanziamenti fanno riferimento nelle loro modalità applicative, il problema della frammentazione è ancora significativo e percepito in modo fortemente disfunzionale da parte dei territori in relazione all’enorme sforzo ricompositivo necessario e alle conseguenti difficoltà nella gestione e nella rendicontazione.  Si sposta, infatti, in capo al livello territoriale (d’Ambito prevalentemente) la necessità di riportare ad un unicum (l’intervento per il singolo nucleo o cittadino, il funzionamento di un’équipe o di un servizio, etc etc) una diversità di risorse e finanziamenti che hanno modalità, tempistiche e termini di rendicontazione differenti.

L’impatto sugli Ambiti territoriali risulta ulteriormente difficoltoso anche in ragione di una infrastruttura – in termini organizzativi e strutturali, di personale e di professionalità presenti – che spesso è debole, avendo attraversato un periodo di stallo, e anzi decremento, dei fondi che ha portato in molti territori a un disinvestimento verso la struttura organizzativa degli Uffici di Piano, che oggi si trovano invece a dover rispondere, spesso anche con tempistiche molto compresse, a diverse funzioni programmatorie, progettuali e rendicontative allo stesso tempo. A fronte delle risorse disponibili e in tendenza di incremento, non solo interventi, servizi e progetti ma anche la struttura stessa del welfare territoriale deve essere potenziata ed è infatti in questa direzione che sono finalizzati diversi LEPS: potenziamento del servizio sociale, formazione e supervisione degli operatori, etc. Il rafforzamento organizzativo, però, per essere tale deve poter godere di due elementi: certezza di risorse e tempo per l’entrata a regime delle nuove strutture. Quando le risorse sono temporanee, o incerte, e quando questi processi si accavallano, uno sull’altro, le potenzialità delle risorse disponibili rischiano di perdersi.

Ne è il segno l’incapacità di spesa, da parte di tanti territori e non solo in Lombardia, in relazione ad alcuni fondi in particolare, come il Fondo povertà o l’Avviso PRINS. Se infatti, da una parte i vincoli dati all’utilizzo delle risorse sono uno strumento per garantire quella coerenza complessiva richiamata sopra in riferimento al Piano e ai LEPS, dall’altra fondi rigidamente vincolati, che richiedono procedure complesse di utilizzo e rendicontazione, se non accompagnati da un forte rafforzamento organizzativo rischiano di risultare difficili da utilizzare. Risorse ferme, dunque, che non riescono ad arrivare ai loro destinatari ultimi, cioè i cittadini.

Un tema, quello delle risorse a rischio di essere sottoutilizzate, che ci riguarderà da vicino molto a breve, quando le risorse del PNRR arriveranno sui territori, con i vincoli di spesa e le tempistiche ristrette che conosciamo. Certamente il PNRR porterà con sé una grande complessità e tanto più nel frattempo i territori da una parte riusciranno ad attrezzarsi e rafforzarsi quanto più possibile, dall’altro a livello centrale si riuscirà a lavorare sull’allineamento dei fondi (in termini di tempistiche, di strumenti di programmazione, di modalità rendicontative) tanto più avremo possibilità di vincere la sfida, del PNRR e non solo.

Gli ultimi interrogativi, poi, riguardano il prossimo futuro.
L’importante investimento che si sta facendo sui fondi per il sociale, che vanno di fatto tutti a finanziare servizi, interventi e operatori (ad eccezione del FNNA che con le misure B1 e B2 arriva, per il momento, direttamente ai cittadini), corrisponderà ad un calo della spesa sociale dei comuni?
E a fronte di questo quadro di crescita del comparto sociale, quali saranno le scelte che seguiranno da parte del nuovo Governo? Il prossimo quadro, che andremo a ricostruire nei primi mesi del 2023, comincerà infatti a delineare la nuova linea di governo, a partire dalla Legge di Bilancio 2023 e in relazione alle scelte che seguiranno.

[1] Fonte: Decreto segretario generale Giunta regionale 3 agosto 2022 – n. 11606

Scarica PDF