L’offerta di servizi per la prima infanzia in Italia e in Lombardia
Tra settembre e ottobre 2022 ISTAT ha pubblicato due rapporti sullo stato di salute dei servizi per la prima infanzia nel nostro paese.
Il rapporto “Nidi e servizi educativi per bambini tra 0 e 6 anni: un quadro d’insieme” è un rapporto completo che utilizza tutte le fonti disponibili per analizzare il quadro dell’offerta e della domanda di nidi, servizi integrativi e scuole per l’infanzia in riferimento all’anno scolastico 2019/2020.
Dati più aggiornati, e dunque riferiti all’anno scolastico 2020/2021 con disponibilità di dati disaggregati anche a livello regionale, sono invece stati resi disponibili tramite l’indagine annuale “Offerta di nidi e servizi integrativi per la prima infanzia.”
Il quadro che emerge illustra la disponibilità in Italia, alla fine del 2020, di 13.542 servizi educativi attivi per la prima infanzia con oltre 350mila posti autorizzati al funzionamento, di cui il 49,1% in strutture pubbliche. Tanto il numero di strutture quanto quello dei posti evidenziano un calo rispetto all’anno precedente (-2,1% dei servizi e -2,9% dei posti), probabilmente dovuto alla temporanea inattività dei servizi nell’anno scolastico 2020/2021 a causa delle chiusure previste dall’emergenza sanitaria da Covid 19 (già approfondita su LombardiaSociale in questo articolo).
Nonostante questo calo nel sistema di offerta, la percentuale di copertura dei posti rispetto ai bambini residenti tra 0 e 2 anni di età è rimasta sostanzialmente stabile: l’insieme complessivo dei servizi educativi è passato infatti da una copertura del 26,9% dell’anno educativo 2019/2020 ad una del 27,2% del 2020/2021, per effetto del calo delle nascite e quindi della riduzione della popolazione target. Guardando questo dato è evidente che – a livello nazionale – siamo ancora lontani dall’obiettivo del 33% di copertura da raggiungere entro il 2010 definito dal Consiglio europeo di Barcellona nel 2002. Un obiettivo che, ormai vecchio, è stato superato da una nuova raccomandazione della Commissione Europea (7 settembre 2022), nel quadro della nuova Strategia Europea per l’assistenza finalizzata a garantire servizi di assistenza di qualità, accessibili e a costi sostenibili in tutta l’Unione europea. La Raccomandazione del Consiglio, per la parte relativa alla revisione degli obiettivi di Barcellona in materia di educazione e cura della prima infanzia, porta infatti al 50% l’obiettivo di copertura dei posti disponibili nei servizi per bambini sotto i 3 anni da raggiungere entro il 2030.
Oltre alla collocazione ancora distante dagli obiettivi europei in termini di copertura della popolazione target, guardando al nostro quadro nazionale, la fotografia si conferma coerente con tutti i dati delle precedenti annualità: un paese caratterizzato da una forte disuguaglianza tra aree e regioni, ma anche tra territori con caratteristiche diverse a livello infraregionale. Il Nord Est e il Centro Italia mostrano una copertura di posti superiore all’obiettivo del 33% (rispettivamente il 35% e il 36,1%), il Nord Ovest si colloca poco sotto l’obiettivo (30,1%), mentre Sud (15,2%) e Isole (15,9%) ne restano ancora molto lontani.
Per quanto riguarda i dati regionali, le regioni che superano (alcune ampiamente) l’obiettivo di copertura sono l’Umbria (44%), seguita da Emilia Romagna (40,7%) e Valle d’Aosta (40,6%), Toscana (37,6%) e Provincia Autonoma di Trento (37,9%), Lazio (35,3%) e Friuli-Venezia Giulia (34,9%). Quelle con dati più bassi sono invece Campania e Calabria, ancora sotto il 12%. La Lombardia si colloca, in linea con i dati delle regioni del nord-ovest, a un tasso di copertura del 30,5%.
Figura 1 – Elaborazioni LombardiaSociale su dati ISTAT 2018/2020
Altro fattore di forte disuguaglianza, anche questo storicamente consolidato nel nostro paese, riguarda la diversa incidenza dell’offerta di servizi tra le città capoluogo di Provincia e i Comuni non capoluogo. I capoluoghi di provincia hanno in media il 34,3% di copertura, mentre la media per i Comuni non capoluogo si attesta intorno al 24,2%.
Uno sguardo, infine, alla composizione dell’offerta: se a livello nazionale il 49,1% dei posti autorizzati si trova in strutture pubbliche, la maggior parte delle regioni meridionali ha una quota di posti nei servizi educativi a titolarità comunale inferiore al 50% e una spesa media dei Comuni per bambino residente ben sotto il valore nazionale.
Le regioni del Centro-nord che hanno superato il 33%, invece, hanno un’offerta pubblica molto consistente e radicata e anche quando le quote di pubblico sono inferiori al 50% i livelli di spesa dei Comuni sono comunque alti, non solo per la gestione dei nidi comunali, ma anche per il convenzionamento con i servizi privati.
Figura 2 – Fonte ISTAT “Offerta di nidi e servizi integrativi per la prima infanzia
Venendo a qualche dato più specifico per la Lombardia, il tasso di copertura per la nostra regione, dopo aver visto un lieve incremento nel 2019, si trova al 2020 al 30,5%, poco superiore alla media nazionale. La Lombardia si colloca dunque all’undicesimo posto per numero di posti disponibili in relazione alla popolazione target.
Figura 3 – Elaborazioni LombardiaSociale su dati ISTAT 2018/2020
Nell’anno educativo 2020/2021, in Lombardia sono stati accolti nei servizi per la prima infanzia (considerando nidi, micronidi, nidi aziendali e servizi primavera) 33.209 bambini sotto i tre anni, che costituiscono il 15,5% dei loro coetanei in regione. Tale dato – relativo alla presa in carico effettiva dell’utenza[1]– è superiore alla media nazionale, dove i 168.227 iscritti nei servizi pubblici e convenzionati costituiscono il 13,7%. Per completezza, a questi si aggiungono tutti i bambini iscritti in servizi privati che non hanno beneficiato di convenzioni o contributi alle rette da parte dei Comuni, che non sono qui conteggiati. Il conteggio dei bambini iscritti nei servizi privati non convenzionati avviene, infatti, attraverso indagini di natura campionaria ed è stimato – a livello nazionale – essere intorno al 6,5% dei bambini in fascia 0-2 anni.
Guardando, infine, alla composizione dell’offerta nel quadro dei servizi pubblici e convenzionati, il quadro lombardo risulta vicino a quello nazionale (v. fig. 2 e 3) con il 47% dei bambini iscritti in servizi comunali a gestione diretta, il 25% in servizi comunali a gestione affidata a terzi e il 28% in nidi privati, tramite posti riservati o voucher o contributi per la frequenza.
Figura 3 – Elaborazioni LombardiaSociale su dati ISTAT 2020
Figura 5 – Elaborazioni LombardiaSociale su dati ISTAT 2020
Dal punto di vista, infine, della copertura territoriale, e dunque di quanto l’offerta di servizi è distribuita e capillare sul territorio, la Lombardia si colloca a uno dei primi posti a livello nazionale, con la presenza di servizi attivi (in tutte le forme, dunque sia pubblici, sia la cui frequenza sia garantita da convenzioni o contributi pubblici) nell’81,4% dei Comuni, decisamente superiore alla media italiana, pari al 59% dei Comuni coperti dai servizi.
Il sostegno alla filiera dei servizi per la prima infanzia: potenziare l’offerta e sostenere la domanda
In relazione al quadro appena presentato relativamente al sistema di offerta lombardo e alla crescita solo parziale che si è osservata in questi anni e che ancora non é sufficiente a collocare la nostra regione a livelli di offerta vicini agli obiettivi di copertura definiti a livello europeo, proviamo qui a considerare quali sono le principali policies e misure che stanno intervenendo a supporto complessivo della filiera dei servizi per la prima infanzia.
Come noto, la difficoltà maggiore nella definizione di strategie di sviluppo dei servizi rivolti a questa fascia di età riguarda l’individuazione del difficile punto di equilibrio tra la necessità di potenziare il sistema di offerta, aumentando dunque il numero di servizi e dunque di posti disponibili, e al contempo sostenere la domanda delle famiglie, per evitare il rischio di servizi che non andando a saturare i posti disponibili, si rivelino sottoutilizzati e non riescano a rientrare dei costi di gestione. Questo anche in considerazione dei tanti elementi che incidono sull’effettiva accessibilità dei servizi: costi, orari, vicinanza al domicilio o al luogo di lavoro dei genitori, qualità dell’offerta educativa, etc
In questo momento, nella nostra regione, sono due i movimenti rilevanti da considerare, seppure con diverso raggio di azione in termini di tempi di attuazione e di focalizzazione dell’obiettivo di sostegno.
Potenziare l’offerta: la Missione 4 del PNRR
Con il PNRR – nello specifico attraverso la Missione 4[2] – sono stati stanziati 2,4 miliardi per interventi infrastrutturali per i bambini in età 0-2 anni con l’obiettivo di realizzare 152 mila posti necessari al raggiungimento del target europeo del 33% di copertura. Come avvenuto in diverse altre linee di finanziamento, anche relative ad altre Missioni, l’allocazione delle risorse tra le regioni o i territori non è avvenuta secondo un piano di riparto definito a livello centrale ma si è articolata in due fasi.
In prima battuta il Ministero dell’Istruzione ha definito la ripartizione delle risorse tra le diverse Regioni[3] secondo due criteri: a) gap nei servizi relativi alla fascia di età 0-2 anni, inteso come numero di posti per 100 bambini nella fascia 0-2 anni riferita all’ambito regionale, con un peso del 75%; b) popolazione 0-2 anni al 2035 , con un peso del 25%. Secondo tale riparto alla Lombardia sono stati assegnati 240,8 milioni di euro.
Secondariamente il MIUR ha raccolto, tramite la pubblicazione di un Avviso pubblico rivolto ai Comuni, proposte progettuali di potenziamento delle infrastrutture per la fascia di età 0-2 anni, intese come costruzione, riqualificazione e messa in sicurezza di asili nido, che sono successivamente state esaminate e collocate in graduatoria.
Un passaggio che è utile richiamare è il fatto che tale avviso abbia incontrato non poche difficoltà nella sua implementazione, poiché al termine definito per la presentazione dei progetti (febbraio 2022) erano state presentate domande da parte dei Comuni pari soltanto al 50% delle risorse disponibili. Un indicatore significativo delle difficoltà – comuni anche alla Missione 5 del PNRR – connesse a investimenti che si sono focalizzati unicamente sulla parte strutturale dei servizi, senza una garanzia di continuità e strutturalità delle risorse dedicate alla gestione degli stessi[4].
In seguito ad una proroga, che ha consentito di raccogliere un numero maggiore di proposte progettuali, e la successiva valutazione, si è arrivati alla definizione di una graduatoria che vede in Lombardia l’ammissione di 135 progetti distribuiti su tutte le province lombarde, per un totale di quasi 120 milioni, al netto delle eventuali rimodulazioni di budget che saranno definite.
A queste si aggiungono, inoltre, 16 progetti ammessi per la parte dell’Avviso relativa alla costruzione o riqualificazione di edifici per la realizzazione di Poli per l’Infanzia.
Dal punto di vista, dunque, del potenziamento dell’offerta dei posti, pur con tutte le criticità dettate dalla misura e già richiamate, la strada che si prefigura per i prossimi anni è quello di un aumento sostanziale dell’offerta che dovrebbe avvicinare i livelli copertura agli obiettivi definiti.
Sostenere la domanda: prosegue Nidi Gratis
Per quanto riguarda, infine, il fronte del sostegno alla domanda, in Lombardia è stato da qualche mese definito il proseguimento anche per l’anno scolastico 2022/2023 della misura Nidi Gratis.
Con DGR IX/6617 del 4/7/2022 è stata infatti deliberata una dotazione di 9milioni di euro dedicati all’abbattimento della retta per la frequenza degli asili nido pubblici e privati convenzionati a favore delle famiglie con un ISEE inferiore a 20.000 euro.
La misura, avviatasi a partire dall’anno scolastico 2016/2017, ha finora raggiunto 70.000 nuclei in oltre 600 Comuni e oltre 1.000 strutture di nidi e micronidi. In relazione alla necessità di integrazione della misura regionale con la misura nazionale “Bonus Nido nazionale”, individuata quale priorità a partire dalle esperienze delle annualità precedenti, il contributo definito per questo anno scolastico prevede la copertura dell’intera quota mensile che eccede il contributo erogato da INPS (pari a 272, 72 euro per 11 mensilità).
A seguito dell’emanazione della Delibera, è stato pubblicato un Avviso dedicato a raccogliere l’adesione alla misura da parte dei Comuni e, successivamente, l’Avviso aperto alle domande delle famiglie.
Come già richiamato in precedenti contributi, Nidi Gratis costituisce un importante strumento di sostegno della domanda, che è risultato sicuramente nodale nell’andare a sostenere quella fascia di famiglie che – non rientrando nelle fasce di esenzione e in assenza di redditi tali da consentire l’accesso all’offerta privata – rischiava di accedere con difficoltà a questa area di servizi.
Resta, tuttavia, anche in relazione a questa misura, un tema di equità terrritoriale, dettata dal fatto che la misura si attiva nel momento in cui il singolo Comune vi aderisce. Laddove i Comuni non aderiscano alla misura, o non abbiano i requisiti per entrare, i cittadini residenti ne sono di fatto esclusi.
Conclusioni
I diversi dati qui presentati mostrano dunque un sistema di servizi sul quale – attraverso diversi strumenti e secondo diversi livelli di governance – è posta alta attenzione per promuovere una dinamica di crescita mantenendo allo stesso tempo attenzione a fare sì che la domanda dei servizi da parte delle famiglie resti stabile e, anzi, possa crescere ulteriormente.
Come richiamato nel testo, i nodi che restano aperti sono relativi in primo luogo alla mancata strutturalità dei fondi e delle misure, tanto per il finanziamento dei servizi, quanto per il sostegno alle famiglie. Dal punto di vista dei servizi, infatti, la possibilità di dare garanzia ai Comuni di una disponibilità di risorse strutturali e di lungo periodo anche per sostenere la parte gestionale, permetterebbe probabilmente di superare la forte resistenza delle amministrazioni verso la creazione di nuovi servizi, che invece in assenza di fondi dedicati rischiano di costituire una voce di bilancio molto significativa. Allo stesso tempo, anche dal punto di vista delle famiglie, la possibilità di poter contare su misure certe di abbattimento delle rette dei servizi nella fascia della prima infanzia costituirebbe una maggiore garanzia di sostenibilità economica del progetto di vita famigliare, costituendo così anche una leva a sostegno della natalità.
In secondo luogo ad un’attenta analisi dei dati di scopertura e alla messa in campo di strategie di policy capaci di intervenire prioritariamente laddove si evidenzia il maggiore bisogno. Lo spostamento in capo ai Comuni tanto della scelta di promuovere la costruzione o riqualificazione di nuovi servizi, quanto di aderire a misure di abbattimento delle rette di frequenza, non garantisce invece equità territoriale né tantomeno una programmazione attenta delle risposte in relazione alla significatività dei bisogni della popolazione.
Infine, poco nominata e poco leggibile dai dati disponibili, resta da nominare il tema della qualità educativa e pedagogica dei servizi. Dopo una fase importantedispinta e enfasi sull’importanza cruciale di rafforzare la qualità dei servizi connessa alla loro collocazione nel sistema quali servizi educativi e non puramente come servizi di supporto alla conciliazione tra vita e lavoro dei genitori, la questione sembra aver perso rilevanza nell’indirizzo pubblico. Qualcosa si è ricominciato a smuovere in relazione all’implementazione del sistema integrato 0/6 e, in particolare nella nostra regione, siamo ora in dirittura di arrivo rispetto alla predisposizione e l’avvio del coordinamento pedagogico per i servizi 0/6 posto in capo agli Ambiti Territoriali. Si tratta di uno strumento in avvio sulle cui caratteristiche, obiettivi e messa a sistema sarà interessante interrogarsi rispetto all’evoluzione del nostro sistema regionale.
[1] Si intende qui che considera il numero di utenti presi in carico dai servizi per 100 residenti in fascia 0-2 anni
[2] Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – Missione 4 “Istruzione e ricerca” – Componente 1 “Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle Università” – Investimento 1.1 “Piano per asili nido e scuole dell’infanzia e servizi di educazione e cura per la prima infanzia”.
[3] Decreto 343 del 2.12.2021 per la definizione dei criteri di riparto, su base regionale, delle risorse del Piano nazionale di ripresa e resilienza e delle modalità di individuazione degli interventi
[4] Per approfondimenti sul tema si veda il comunicato emesso dall’Alleanza per l’Infanzia e dalla Rete EducAzioni
