Come si finanzia il welfare regionale 2021?

Anche quest’anno non poteva mancare una fotografia dei finanziamenti disponibili per il welfare territoriale regionale, a seguito delle scelte dei vari livelli di governo. Una delle domande ricorrenti per il 2021 è quella che riguarda le effettive possibilità di dare continuità alle misure straordinarie per il 2020. Tenteremo di rispondere a questo quesito, cercando di decifrare la manovra finanziaria nazionale e quella regionale (si tralasciano le misure gestite direttamente dal livello centrale), tenendo conto anche dei primi interventi realizzati dal nuovo Governo.
Quali altre novità si delineano all’orizzonte per sostenere finanziariamente i bisogni sociali e sociosanitari locali?

I fondi sociali nazionali per il welfare territoriale

Prima di esaminare le novità per il 2021 riguardanti i finanziamenti nazionali per il welfare locale è utile un rapido riepilogo delle vicende del 2020.
Per fronteggiare la pandemia, nel suo primo anno di comparsa, alcuni provvedimenti governativi (in particolare il DL Rilancio, divenuto L. 77/2020) hanno previsto reintegri ai fondi già stanziati dalla Legge di Bilancio per il 2020, in particolare:

• Dopo di noi: +20 ml;
• Fondo Non Autosufficienza: + 70 ml (di cui 20 per i progetti di vita indipendente);
• Fondo di sostegno per le strutture semiresidenziali per persone  con  disabilita: 40 ml (per l’adozione dei sistemi di protezione del personale e degli  utenti);
• Altre misure emergenziali avevano interessato i Fondi gestiti centralmente o dall’Inps (es. Fondo Famiglia).

Facciamo il punto, allora, sulle disponibilità per il 2021 a confronto con quelle 2020 e con quelle ante pandemia (Tab. 1).

FNPS

Nel 2020 non aveva subito reintegri, anzi è l’unico Fondo ad aver subito delle riduzioni lo scorso anno: infatti, a marzo 2020, nell’ambito di una operazione di “tutela del lavoro e crisi aziendali”, è stato utilizzato il FNPS come canale di finanziamento, riducendo lo stanziamento previsto dalla Legge di Bilancio per il 2020 di 10,7 milioni.
Successivamente, per la gestione della pandemia, sono state consentite alcune rimodulazioni a parità di risorse: la quota da vincolare ai servizi per l’infanzia e l’adolescenza ai sensi del Piano Nazionale era passata dal 40 al 50%, con possibilità di finalizzazione ad attività speciali legate all’emergenza, ad esempio il rafforzamento dei presidi di welfare di comunità e per i piani educativi personalizzati per i minori a rischio di esclusione educativa.
Nel 2021, lo stanziamento a livello nazionale è simile a quello del 2019 (+10 milioni rispetto al 2020), comportando per la Lombardia un aumento di circa 1,2 milioni rispetto al 2020 (56,2 milioni).

Fondi Nazionali per la non autosufficienza

Nel 2021 il Fondo Nazionale per la non autosufficienza riprenderà la dimensione prevista dal Piano Nazionale, senza l’apposito stanziamento aggiuntivo per la gestione della pandemia operato dal DL Rilancio (90 milioni di cui 20 finalizzati ai progetti di vita indipendente). Ciò significa che per la Lombardia si stimano circa 14,6 euro in meno del trasferimento 2020.
Quasi nulla si sa, invece, del nuovo fondo per la disabilità e non autosufficienza istituito dalla Legge di Bilancio per il 2020 presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Avrebbe dovuto servire per l’attuazione di interventi a favore della disabilità, finalizzati al riordino e alla sistematizzazione delle politiche di sostegno in materia. Dopo un avvio irrisorio (29 milioni per il 2020 peraltro non ancora ripartiti) dal 2021 assumerà una consistenza cospicua (200 milioni). Solo per citare alcune questioni aperte: sarà destinato alle regioni o sarà gestito centralmente? Sarà l’occasione per fare sistema tra i vari fondi esistenti – lo scopo per cui è stato istituito-, oppure sarà l’ennesimo microfondino a corredo dei precedenti? Come si coniuga questo processo con il Piano Nazionale non Autosufficienza?

Dopo di noi

Per il 2021 è stata quasi interamente riconfermata la dotazione 2020, raggiungendo 76,1 milioni. Per la Lombardia si attendono circa 12,9 milioni (poco meno della cifra 2020).

Fondo Povertà

Nel 2021 proseguirà il percorso disegnato dal Piano Povertà per il rafforzamento della quota servizi locali, con un incremento, a livello nazionale, di 35 milioni rispetto al 2020 e un impatto atteso sulla Lombardia di quasi 7 milioni in più rispetto all’anno precedente.
La novità della Legge di Bilancio 2021 è quella di destinare una quota del Fondo Povertà  (massimo 180 milioni) per assicurare in tutti gli ambiti territoriali di  un livello essenziale delle prestazioni e dei servizi sociali definito da un rapporto tra assistenti sociali e popolazione (1 a 5000)[1].
Si prevede inoltre l’ulteriore obiettivo di servizio di un rapporto tra assistenti sociali impiegati nei servizi sociali territoriali e popolazione residente pari a 1 a 4.000[2].
La suddetta previsione è accompagnata da deroghe per i comuni/ambiti ai ai vincoli di contenimento della spesa di personale, fermo restando il rispetto degli obiettivi del pareggio di bilancio, incluse possibilità di procedure concorsuali per reperire tali figure.

Fondo ex art. 104 DL Rilancio (Strutture semiresidenziali)

L’indennizzo previsto per il 2020 per consentire ai centri diurni per le persone con disabilità di finanziare l’acquisto di dispositivi di prevenzione del personale e degli utenti (misura che per la Lombardia valeva 6,7 milioni oggetto delle DGR 3781 e 3824 del 2020), non ha trovato conferma nelle scelte nazionali per il 2021, lasciando dunque tali costi a carico delle strutture.

Fondo ex. Art 34 DL Sostegni

Tra le prime misure del nuovo Governo, nell’ambito del DL Sostegni del 22/3, il finanziamento di un fondo per “l’inclusione delle persone con disabilità”, con una dotazione di 100 milioni. Non sono note le finalità, si parla solo genericamente di “finanziamento di progetti”; non è chiarito quale sarà il raccordo con gli altri fondi per la non autosufficienza. Ci si auspica che non sia una ulteriore occasione per aumentare la frammentazione istituzionale nella gestione delle risorse e i finanziamenti di natura estemporanea/non strutturale.

Tab. 1 – I Fondi Nazionali per le Politiche sociali

* 2020 non ancora ripartito
**esclusa quota per servizi per persone in condizione di povertà estrema/senza dimora e per persone che al compimento della maggiore età vivono fuori della famiglia sulla base di un provvedimento dell’autorità giudiziaria

Il Fondo Sanitario Nazionale

Nel corso del 2020 si sono succeduti una serie di provvedimenti di reintegro del Fondo Sanitario per la gestione dell’emergenza per complessivi 3,8 miliardi[3] da destinare a varie finalità: dal rafforzamento dei servizi ospedalieri emergenziali (terapie intensive, pronto soccorso/ambulanze), alle assunzione di personale, all’avvio di servizi territoriali (Usca, Adi, infermiere di comunità, strutture di isolamento, supporto ai MMG) e, ancora, per il recupero delle liste d’attesa per i ricoveri e le prestazioni ambulatoriali.
Nei 3,8 miliardi in più per il 2020 non vi erano specifiche integrazioni per i servizi sociosanitari, fatta eccezione che per l’assistenza domiciliare: era su questo setting che il DL Rilancio sembrava voler puntare per fronteggiare l’emergenza e per colmare lo storico ritardo del nostro paese nei servizi al domicilio; infatti, una quota dei fondi integrativi del DL Rilancio risultava destinata al rafforzamento dell’ADI (734 milioni), per fare decollare questo servizio già dal 2020. Questa misura, senz’altro apprezzabile nei suoi intenti, dal punto di vista operativo ha dimostrato alcuni limiti, in quanto c’è stata ambiguità sulle possibilità di impiego da parte delle regioni: il DL rilancio aveva infatti indicato esclusivamente le quote che ciascuna regione poteva utilizzare per assumere personale del SSN per l’ADI (265 milioni, di cui 28 per la Lombardia), senza ulteriori precisazioni per l’utilizzo della restante quota dei 734 milioni[4].
Insomma sull’efficacia del DL Rilancio come strumento di decollo dell’ADI per il 2020 permangono forti perplessità e, come in passato, la crescita dell’assistenza a domicilio è stata demandata alle sensibilità locale.

Per il 2021, solo metà delle integrazioni al FSN 2020 per la gestione dell’emergenza sono state rifinanziate (1,945 milioni[5]). A differenza del 2020 la Legge di Bilancio per il 2021 non esplicita la quota di risorse da destinare all’ADI, accentuando dunque i limiti già emersi nel 2020 sull’efficacia del progetto nazionale di rafforzamento dei servizi a domicilio.

Oltre al finanziamento delle attività per l’emergenza, nella manovra nazionale per il 2021 sono previste ulteriori integrazioni al FSN[6]: nell’elenco delle nuove esigenze da finanziare non compare l’assistenza sociosanitaria. Le uniche certezze per questo settore sono quelle della conferma delle possibilità di ristoro del 2020 per le strutture che, a causa dei provvedimenti di sospensione delle attività legate alla pandemia, hanno ridotto la propria attività[7].
Nel complesso, dunque, al momento le attenzioni nazionali per la crescita nel 2021 del settore sociosanitario sono risultate abbastanza limitate. Non sono mancati, nella manovra nazionale segnali di attenzione a specifici bisogni, ad esempio il nuovo Fondo per le demenze istituito presso il Ministero della Salute[8]. Le risposte previste, tuttavia, sono decisamente inadeguate, tanto da rischiare di essere controproducenti: si può davvero pensare che un problema come quello delle demenze si possa affrontare con un fondo di 5 milioni per tutto il Paese? Nell’epoca in cui si intendono diffondere le logiche del budget di cura/di salute, rispetto a bisogni che richiedono logiche di sistema per superare la frammentazione delle attuali risposte, può davvero servire istituire l’ennesimo fondo irrisorio, separato rispetto a quelli preesistenti?

Va segnalato, infine, un altro fondo che gestirà il Ministero della Salute in aggiunta al Fondo Sanitario, ovvero quello per la cura dello spettro autistico (55 milioni a livello nazionale, divisi, a loro volta su tre quote[9]): anche in questo caso bisogna chiedersi se sarà l’occasione per ricomporre le risorse complessive rispetto a questo bisogno.
Il suddetto quadro definito dalla Legge di Bilancio per il welfare sociosanitario vero e proprio, non sembra essere stato modificato dal DL Sostegni di recente emanazione: sono infatti previste una serie di integrazioni mirate all’attuazione della campagna vaccinale e il rifinanziamento dei Covid Hotel. Nessun intervento specifico, ancora, diretto espressamente a rafforzare l’assistenza continuativa.

Le scelte del Bilancio Regionale

Accanto ai fondi nazionali, è utile fare il punto degli effetti delle scelte operate nell’ambito del Bilancio regionale per il 2021 (LR 27 del 29/12/2020), a cominciare dalle risorse autonome (quelle diverse dal Fondo Sanitario).
Per la maggior parte delle linee di finanziamento si prospetta una continuità delle scelte compiute nel 2020 (Tab. 2).

In particolare, per l’area della disabilità, sono riconfermati i finanziamenti per le attività sperimentali per la disabilità (circa 10 milioni che nel 2020 erano stati utilizzati per integrare la misura B1 e per i progetti per l’abbattimento per le barriere architettoniche ex DGR 4139/2020), quelli per l’integrazione scolastica degli alunni disabili sensoriali e i fondi per l’acquisto di strumenti tecnologicamente avanzati. Per quanto riguarda le integrazioni regionali al Fondo Nazionale Non Autosufficienza, oltre ai predetti finanziamenti di natura sociale per l’integrazione della misura B1, in continuità con il 2020, si prevede che il Fondo sarà accompagnato da uno stanziamento finalizzato all’integrazione socio-sanitaria di circa 13 milioni, risorse di origine del Fondo Sanitario (per i voucher sociosanitari a corredo della misura B1).

Proseguono inoltre il finanziamento degli strumenti tecnologicamente avanzati (2 milioni), il finanziamento degli interventi per la conciliazione Famiglia-lavoro (1 milione) e il finanziamento degli interventi trasversali, ovvero quelli realizzati attraverso il Fondo Sociale Regionale; su quest’ultima voce sono stanziati 57 milioni per il 2021 a fronte dei 58,6 allocati nello stesso capitolo nel 2020 (la DGR 3663 aveva ripartito tra gli ambiti per il 2020 60 milioni).

Rispetto a questa generale tendenza alla continuità si distinguono i finanziamenti regionali a sostegno del disagio economico delle famiglie. Nel 2020 erano stati stanziati per gli interventi innovativi per le famiglie – inclusi quelli mirati al Fattore Famiglia – circa 30 milioni, fondi che avevano sostenuto i vari “pacchetti famiglia”, anche per fronteggiare le difficoltà derivanti dall’emergenza. Per il 2021, al momento, risultano solo parzialmente rifinanziati (complessivamente meno di 16 milioni). Sarà collegato all’avvio dell’assegno unico a livello nazionale che potrebbe essere stato motivo per “spiazzare” gli investimenti regionali?

Tab. 2 – Le risorse sociali regionali

Fonti: Decreti Segretario Regionale 16645/2020 e 9604/2020

Uno sguardo infine, alle risorse sociosanitarie. Al momento risulta approvata un’allocazione del Fondo Sanitario Regionale 2021 tra le varie aree di attività dalla quale emerge, rispetto alle disponibilità di inizio 2020, il passaggio da 1786 a 1811 milioni, presumibilmente per effetto delle varie misure espansive avviate nel corso del 2020. E’ confermato anche lo stanziamento per le Misure ex Fondo Famiglia.

Tab. 3 – Le risorse regionali per l’assistenza sociosanitaria (FSR)

Fonti: DGR 2672/2019, DGR 4232/2021 e Decreti Segretario Regionale 9604/2020*
** comprensive della quota finanziata attraverso utilizzi contributi

Potrebbe non essere finita qui…..

Il quadro descritto fin qui non tiene conto delle eventuali integrazioni che potrebbero arrivare dalle operazioni straordinarie in cantiere per la ripresa. Non è ancora chiaro quanto il Recovery Plan sarà destinato a sostegno di questo settore e se gli eventuali rinforzi arriveranno già dal 2021.

[1]Contributo pari a 40.000 euro annui per ogni assistente sociale assunto a tempo indeterminato dall’ambito in numero eccedente il rapporto di 1 a 6.500 e fino al raggiungimento del rapporto di 1 a 5.000.
[2]Contributo pari a 20.000 euro annui per ogni assistente sociale assunto a tempo indeterminato dall’ambito, in numero eccedente il rapporto di 1 a 5.000 e fino al raggiungimento del rapporto di uno a 4.000.
[3] Nel 2020 i vari decreti emergenziali (DL 18, DL 34 e DL 104) hanno comportato integrazioni al FSN rispettivamente per 1,4 miliardi, 1,9 miliardi e 478 milioni.
[4]Ad esempio, non era chiaro se le regioni avrebbero potuto utilizzare i fondi aggiuntivi per acquistare prestazioni domiciliari da privati. Peraltro, si trattava di una finalizzazione non strettamente vincolata all’ADI tradizionale, poiché i 734 milioni avrebbero potuto essere impiegati anche per altre esigenze, come i Covid Hotel: è probabile che le esigenze strettamente legate alla gestione dell’emergenza abbiano prevalso rispetto alla necessità di rafforzare l’assistenza continuativa alle persone non autosufficienti.
[5]945 milioni del DL rilancio e 1 miliardo della Legge di Bilancio 2021.
[6] Indennità di esclusività della dirigenza medica, istituzione dell’indennità di specificità infermieristica, esecuzione di tamponi antigenici rapidi da parte dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, finanziamento dei contratti di formazione specialistica, il trasferimento delle risorse della Croce Rossa al Ministero della Salute.
[7] Art. 1, Comma  495 (Legge Bilancio per il 2021). Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell’andamento dell’emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l’anno 2021 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato nell’ambito degli accordi e dei contratti di cui all’articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l’anno 2021, ferma restando la garanzia dell’equilibrio economico del Servizio sanitario regionale. Il predetto riconoscimento tiene conto, pertanto, sia delle attività ordinariamente erogate nel corso dell’anno 2021 di cui deve essere rendicontata l’effettiva produzione, sia, fino a concorrenza del predetto limite massimo del 90 per cento del budget, di un contributo una tantum legato all’emergenza in corso ed erogato dalle regioni e province autonome nelle quali insiste la struttura destinataria di budget, a ristoro dei soli costi fissi comunque sostenuti dalla struttura privata accreditata e rendicontati dalla stessa struttura che, sulla base di uno specifico provvedimento regionale, ha sospeso le attività previste dai relativi accordi e contratti stipulati per l’anno 2021. Resta fermo il riconoscimento, nell’ambito del budget assegnato per l’anno 2021, in caso di produzione del volume di attività superiore al 90 per cento e fino a concorrenza del budget previsto negli accordi e contratti stipulati per l’anno 2021, come rendicontato dalla medesima struttura interessata.
[8] Art. 1, Comma 330 (Legge Bilancio per il 2021). Al fine di migliorare la protezione sociale delle persone affette da demenza e di garantire la diagnosi precoce e la presa in carico tempestiva delle persone affette da malattia di Alzheimer, e’ istituito, nello stato di previsione del Ministero della salute, un fondo, denominato «Fondo per l’Alzheimer e le demenze», con una dotazione di 5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2021, 2022 e 2023.
[9] Art. 1 – 402 (Legge Bilancio per il 2021):
a) per una quota pari al 15 per cento, allo sviluppo di progetti di ricerca riguardanti le basi eziologiche, la conoscenza e il trattamento dei disturbi dello spettro autistico nonchè le buone pratiche terapeutiche ed educative;
b) per una quota pari al 25 per cento, all’incremento del numero delle strutture semiresidenziali e residenziali, pubbliche e private, con competenze specifiche sui disturbi dello spettro autistico, in grado di effettuare il trattamento di soggetti minori, adolescenti e adulti; il contributo per le strutture private e’ erogato subordinatamente al conseguimento dell’accreditamento da parte del Servizio sanitario nazionale;
c) per una quota pari al 60 per cento, all’incremento del personale del Servizio sanitario nazionale preposto all’erogazione delle terapie previste dalle linee guida sul trattamento dei disturbi dello spettro autistico dell’Istituto superiore di sanità.

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