Un anno fa, proprio di questi giorni, siamo stati tutti risucchiati in una realtà che non avevamo mai immaginato: affrontare a mani nude una pandemia mondiale, senza strumenti per fronteggiarne l’impatto e le conseguenze. Nessuno era pronto a farlo. Nemmeno chi, istituzionalmente, era preposto a prevedere come prepararsi a farlo, dotando i territori dei sistemi di difesa che oggi ci sembrano tra i più elementari: protocolli d’emergenza, risorse umane, logistiche e strumentali, posti letto e terapie intensive, presidi di base, come abbiamo scoperto essere la medicina territoriale o le mascherine. Stiamo ora affrontando la terza ondata, parzialmente confortati dal fatto che esistono dei vaccini per contrastare il virus e che siamo più competenti nel modo di affrontarlo, ma comunque preoccupati per il tempo che dovremo ancora vivere in questa situazione d’incertezza, prima di poterci sentire al sicuro e poterci riprendere pienamente le nostre vite.
In ambito sociale, ora che viviamo uno scenario sicuramente diverso e meno stressante di quello di un anno fa, ci si interroga su come poter trasformare questa crisi generalizzata in opportunità per ripensare e innovare i servizi alla persona, in particolare quelli per la disabilità, in un’ottica evolutiva e inclusiva. Anche chi scrive, si è posto questi interrogativi, ma ogni volta che lo ha fatto, è stato frenato da un pensiero assillante e quasi ossessivo: da questa situazione i servizi rischiano di uscirne non solo con le ossa rotte, ma qualcuno finirà per uscirne fortemente ridimensionato o dovrà cessare le proprie attività. Con tutte le conseguenze sulle persone di cui ci si prende cura, famigliari, operatori, sistemi del welfare territoriale.
Questo pensiero, frutto di percezioni più che di dati solidi, di analisi grezze e parziali più che di studi approfonditi, ha trovato una conferma quando, lo scorso 29 gennaio, Fondazione Cariplo ha presentato uno studio[1] per stimare gli impatti della pandemia da COVID-19 e delle misure volte al suo contenimento, sugli Enti di Terzo Settore (ETS) lombardi e delle province di Novara e del Verbano Cusio Ossola, esaminando cosa è successo agli enti non profit nel 2020, che tipo di perdite hanno subito e quali conseguenze potrebbero derivare sul settore, sui servizi e sull’occupazione e su chi beneficia delle loro attività.
I dati in sintesi
I dati che ne emergono sono non solo preoccupanti, ma disegnano uno scenario che, se non opportunamente e rapidamente messo al centro delle attenzioni da parte delle Istituzioni, rischia di deflagrare entro pochi mesi. Lo studio ha preso in esame 33.225 ETS che danno lavoro a 200.000 persone, di cui il 27%, afferisce alle realtà dei servizi di assistenza sociale e alla persona. I dati mostrano aumenti di perdite diffuse in ogni ambito di attività, con una variazione rispetto al 2019 compresa tra il 60% e l’81%. La riduzione dei proventi è stimata in circa 3,3 miliardi di euro, di cui 1,060 miliardi per i servizi di assistenza e altri servizi alla persona. Per il 2020, si stima una perdita d’esercizio di circa 1 miliardo di euro, pari circa all’8,2% del patrimonio netto 2019. Per il 25% degli ETS esiste la prospettiva di rischio di perdita del lavoro per circa 53 mila dipendenti, di cui circa 14 mila afferenti al settore dei servizi di assistenza sociale. L’erosione del patrimonio per assorbire le perdite di esercizio, bloccherà l’attivazione di nuove progettualità o implementazione dei servizi esistenti.
A commento di questi dati, occorre sottolineare come le misure di sostegno messe in atto dal governo e dalle regioni, solo marginalmente e tardivamente hanno interessato il Terzo Settore e sicuramente non sempre nella misura di poter compensare significativamente le perdite. Se consideriamo inoltre che, stante il perdurare della situazione pandemica, anche per il 2021 gli ETS dovranno soffrire sul versante economico, il rischio che un numero consistente di enti non avranno, nel breve e medio periodo, i mezzi per sostenersi è più che evidente. Con tutte le conseguenze sulla tenuta del welfare locale e di prossimità e su chi ne beneficia direttamente e indirettamente: persone, famiglie, lavoratori, comunità territoriali.
La ricaduta sui servizi diurni per la disabilità
All’interno di questo quadro, gli ETS che afferiscono al mondo dei servizi per la disabilità, in quanto rientranti nell’area dei servizi essenziali e non sottoposti alla chiusura forzata delle attività nel periodo marzo/maggio 2020, teoricamente avrebbero dovuto subire un impatto sensibilmente minore, rispetto a quelli che operano ad esempio nel campo della cultura e ricreazione, dell’ambiente o dello sviluppo economico e coesione sociale. Nella realtà così non è stato.
Per garantire la continuità di funzionamento e la salute di utenti e operatori, da oltre un anno i servizi, in particolare nelle strutture residenziali, sono impegnati in uno straordinario sforzo organizzativo e gestionale, accollandosi una serie di maggiori costi per DPI, farmaci e personale aggiuntivo o in sostituzione di quello in quarantena.
Le disposizioni governative e regionali per contrastare la diffusione del virus, hanno invece avuto un forte impatto sul piano delle entrate dei servizi. L’esempio più evidente è quello della sospensione delle attività dei “centri semi residenziali a carattere socio-assistenziale, socio-educativo, polifunzionale, socio-occupazionale, sanitario e socio-sanitario per persone con disabilità”[2]. Oppure l’impossibilità di nuovi inserimenti nelle strutture residenziali che non potevano allocare i posti che si rendevano disponibili per via delle dimissioni o della scomparsa degli ospiti.
In parte, questi effetti sono stati mitigati grazie ad alcuni importanti provvedimenti[3] richiesti con forza dal mondo non profit a Regione Lombardia, come il sostegno economico a copertura dei maggiori costi o incrementi tariffari relativi al periodo di emergenza Covid.
Non tutta la rete dei servizi per la disabilità ha potuto avvalersi di questi sostegni, in particolare quella afferente al comparto socio-assistenziale, che non beneficia dei contributi riconosciuti al comparto socio-sanitario e che più di altri ha subito un forte impatto sulle gestioni dei servizi diurni, (CSE, SFA, CAD, progetti sulla Vita Indipendente, …) per via della sospensione delle attività disposte dal già citato art. 47 del DL Cura Italia e delle interpretazioni diversificate nei territori sull’applicazione dell’art. 48. Sulla sospensione dei servizi diurni, si prevede che “Tali servizi si possono svolgere secondo priorità individuate dall’amministrazione competente, tramite coprogettazioni con gli enti gestori, impiegando i medesimi operatori ed i fondi ordinari destinati a tale finalità” e che “Durante la sospensione dei servizi educativi e scolastici e dei servizi sociosanitari e socioassistenziali … le pubbliche amministrazioni sono autorizzate al pagamento dei gestori privati dei suddetti servizi per il periodo della sospensione, sulla base di quanto iscritto nel bilancio preventivo”.
Se da una parte, sia pure con alcune iniziali difficoltà, enti gestori persone con disabilità, famiglie e operatori stessi hanno saputo adattarsi alla situazione e dare senso a formule d’intervento e di relazione mai esplorate prima[4], da parte delle amministrazioni pubbliche si sono registrati atteggiamenti opposti in merito all’interpretazione e attuazione di quanto previsto dall’art. 48.[5]
Da una parte un’interpretazione ampia del DL, riconoscendo a pieno titolo sia la rimodulazione degli interventi con attività di gruppo o individuali, da remoto o al domicilio, sia il pagamento dell’intera retta giornaliera, indipendentemente dal tempo effettivamente trascorso con il singolo utente. Dall’altra un’interpretazione più restrittiva, in cui la rimodulazione del servizio e la relativa retta, veniva riconosciuta parzialmente e limitata all’effettivo tempo trascorso con il singolo utente, attraverso schede riportanti gli orari e i minutaggi di inizio e fine collegamento.
Questo atteggiamento è risultato apertamente discriminatorio e in contraddizione con l’atteggiamento delle stesse amministrazioni nei confronti dei servizi essenziali chiusi dal DL e gestiti da Enti pubblici: nel caso degli ETS, se il servizio chiudeva a causa di forza maggiore, l’ente doveva rinegoziare con la pubblica amministrazione il costo ed i budget delle sue attività, mentre se il servizio che chiudeva era a gestione pubblica (servizi educativi per l’infanzia, servizi per la disabilità, per non parlare dell’intero mondo della scuola) i budget previsti non dovevano essere rinegoziati né messi in discussione.
La questione il cui impatto potenzialmente devastante è apparso subito evidente, è stata immediatamente affrontata dal mondo del Terzo Settore, con richieste di interpretazione giuridica dell’art. 48 a diversi centri studi di diritto pubblico e amministrativo, ricevendo unanimemente pareri a sostegno di un’interpretazione ampia e non restrittiva della norma[6], pareri sottoposti all’attenzione delle amministrazioni pubbliche recalcitranti, senza però produrre gli effetti auspicati e aprendo dei contenziosi che in alcuni casi non sono stati ancora ricomposti.
Si fatica a comprendere l’incapacità di certe amministrazioni, nel Paese che ha il Terzo Settore più sviluppato d’Europa in rapporto alla popolazione[7], a riconoscere quanto la rete ramificata del Non Profit stia contenendo gli effetti collaterali di natura sociale ed economica di questa emergenza.
Qual è il prezzo che pagherà la collettività se collassa il sistema dei servizi per le persone con disabilità?
E ANCI?
ANCI, che molto avrebbe potuto fare e dire per sostenere le amministrazioni comunali nella interpretazione del DL, pur se sollecitata sulla questione non ha preso pubblicamente posizione, limitandosi nella primavera 2020 a promuovere a livello nazionale dei webinar formativi con esperti di diritto pubblico e amministrativo, dai quali sostanzialmente è emerso un orientamento ad una interpretazione ampia dell’art. 48, orientamento che non ha modificato le posizioni più restrittive.
Soltanto a fine novembre 2020, ANCI Lombardia seppure po’ in sordina ha preso finalmente posizione, pubblicando sul suo sito istituzionale il documento “I servizi per la disabilità. Un bene comune dei nostri territori”, dove viene affrontato e perorato il tema della sostenibilità dei servizi in considerazione degli effetti del lock-down sull’occupazione e sugli equilibri di gestione degli enti e delle maggiori spese sostenute. ANCI riconosce quello che durante il 2020 sguardi troppo miopi e focalizzati solo sui bilanci, non avevano saputo vedere, ovvero che i servizi per la disabilità “non sono enti erogatori di prestazioni, ma rappresentano un tessuto vivo che sostiene la coesione e la tenuta delle nostre stesse comunità, del bene comune. Sono un bene pubblico che va tutelato, con cui interagire costantemente per costruire gli elementi di tenuta dell’equilibrio sociale, umano, relazionale. Non sono una controparte della pubblica amministrazione ma suoi alleati, co-attori e coprotagonisti della cura delle persone e delle comunità. Questo richiamo, assolutamente condiviso, riporta al centro quella funzione di sussidiarietà orizzontale del Terzo Settore che certe amministrazioni hanno negato con le loro scelte.
Tra gli orientamenti agli associati, ANCI indica la necessità di “garantire il più possibile ai gestori le rette dei comuni (e le eventuali quote di solidarietà degli Ambiti) quale forma di sostegno ed equilibrio economico, in attesa di capire gli effetti complessivi del lock-down sulla spesa”.
Musica per le orecchie dei servizi. Avremmo voluto sentirle la scorsa primavera queste parole, seguite da atti deliberativi. E vorremmo che fossero diffuse oggi con maggior forza e decisione da ANCI. Soprattutto vorremmo che fossero ascoltate da politici, dirigenti e operatori di quei Servizi Sociali che si sono trasformati nel tempo in succursali degli uffici ragioneria.
Conclusioni
A distanza di 9 mesi il panorama complessivo, in particolare per i servizi semi-residenziali, non è confortante. La cultura inclusiva rischia di arretrare di un decennio. Non tutti i servizi sono stati in grado di essere riavviati al pieno delle potenzialità. Il virus fa ancora tanta paura e molte persone con disabilità non escono da mesi di casa. Le famiglie sono molto prudenti, si sentono minacciate dal rischio che con la ripresa della frequenza i figli si contagino e portino il virus in casa. Le persone con disabilità sono private della loro socialità. Le famiglie sono private di un servizio essenziale. Gli operatori sentono il loro ruolo limitato. I servizi non hanno certezze sulle remunerazioni, sulla sostenibilità delle gestioni e sulla loro stessa sopravvivenza. In un contesto già reso debole dalla inadeguatezza e precarietà del fondo sociale regionale e dalla cronica incertezza della finanza locale, l’impatto della crisi sanitaria rischia infatti di compromettere la stabilità di molti enti gestori, con effetti a cascata sui sistemi di welfare territoriale che rischiano di perdere pezzi e di trovarsi sguarniti nelle risposte ai bisogni dei cittadini.
Se è vero che le situazioni di crisi rappresentano un’opportunità per innovare ed evolvere e che questo è il momento per ripensare i servizi, è altrettanto vero che la pre-condizione è avere le energie e le risorse per esserci e non scomparire. Per questo è necessario che Regione, ATS, Ambiti Territoriali e Comuni facciano scelte coraggiose e non discriminatorie, orientate a sostenere per tutta la fase emergenziale la rete dei servizi, così da garantire in vita quel sistema di sussidiarietà orizzontale offerto da quel mondo composito del Terzo Settore che sta sul territorio e opera per e con il territorio.
[1] Il lavoro prende spunto dal recente studio dell’Istat che ha misurato l’impatto della crisi sanitaria ed economica Covid-19 sulle imprese for profit. Per produrre la stima di interesse, il lavoro utilizza i dati raccolti nel mese di giugno del 2020 attraverso le candidature al bando LETS GO! promosso dalla Fondazione Cariplo, opportunamente corretti con coefficienti di ponderazione ottenuti grazie alla collaborazione avviata con l’Istat.
[2]D.L. n. 18 Cura Italia del 17 marzo 2020, art. 47
[3]L.R. n. 24 del 14.12.2020 Misure urgenti per la continuità delle prestazioni erogate dalle Unità d’offerta della rete territoriale extraospedaliera, per il potenziamento delle dotazioni di protezione individuale e medicali a favore delle stesse e della medicina territoriale e per il potenziamento dell’assistenza sanitaria in collaborazione con le Università sedi delle facoltà di medicina e chirurgia.
DGR n. 4354 del 24.2.2021. Determinazioni attuative della LR 24/2020 recanti disposizioni relative a misure urgenti per la continuità delle prestazioni erogate dalle unità d’offerta della rete territoriale extraospedaliera – esercizio 2020.
[4] Alcuni contributi di approfondimento pubblicati su LombardiaSociale.it:
Zanisi, Per vedere di nascosto l’effetto … Vengo anch’io! No tu No!, 14 maggio 2020
Pozzi, Chiusi i servizi? Aperte le relazioni, 2 giugno 2020
Intervista a M. Colleoni, Apprendimenti e scoperte nei servizi per la disabilità, 16 giugno 2020
[5] L. Gili, F. Smerchinich, La rimodulazione dei servizi tramite coprogettazione
[6]Per approfondimenti:
A. Coppetti, L. Gili, F. Smerchinich, Coronavirus e contratti pubblici
Studio Legale Marcellino
Confcooperative Bologna
[7] S. Zamagni, Non lasciamo questo Paese in mano alla burocrazia, www.vita.it, 19 febbraio 2021
