Le politiche per le famiglie con figli nella X legislatura

Le attese di un anno e mezzo fa…

Guardando alle politiche e alle misure rivolte alle famiglie, con particolare attenzione alle famiglie con figli, la Giunta Maroni, tanto nella Comunicazione del Presidente Maroni alla Giunta regionale del 16 aprile 2013, quanto con l’approvazione del Programma Regionale di Sviluppo 2013/2018 del 9 luglio 2013, ha evidenziato una scelta di sostanziale continuità con la Giunta precedente.
Il Programma Regionale di Sviluppo, nello specifico, ha indicato le priorità per le politiche per la famiglia:

• l’ulteriore sviluppo alla legge regionale sulla famiglia 23/99 (associazionismo, auto mutuo aiuto, sostegno a famiglie con figli con gravi disabilità, sostegno economico…);
• l’estensione della sperimentazione relativa ai Consultori e la loro riorganizzazione in Centri per la famiglia “con un orientamento mirato alla presa in carico della famiglia in modo complessivo, soprattutto nelle situazioni di criticità (separazioni, disabilità, non autosufficienza, povertà, etc.). I centri per la famiglia sono, per tutta la popolazione, un punto di primo accesso, di informazione e orientamento ai diversi servizi sociosanitari e sociali, anche attivando la rete formale e informale del volontariato. Hanno, infatti, una funzione di triage sui bisogni delle famiglie per poter svolgere in modo efficiente la propria funzione”;
• la valutazione degli esiti delle sperimentazioni del Fattore famiglia lombardo;
• la costituzione di uno specifico Fondo regionale per il sostegno alle famiglie “rivolto in modo particolare alle famiglie che gestiscono situazioni di fragilità socio-sanitaria che non trovano collocazione nell’ambito della rete dei servizi territoriali”;
• l’ottimizzazione delle politiche territoriali di conciliazione dei tempi lavorativi con le esigenze familiari;
• il sostegno ai coniugi separati con difficoltà sociali ed economiche, “anche attraverso programmi di mediazione familiare volti a sviluppare l’esercizio del ruolo genitoriale e a prevenire situazioni di conflitto”;
• l’ottimizzazione “degli interventi di tutela dei minori e quelli, anche economici, di sostegno alla natalità, alla maternità e alla paternità, nonché la valorizzazione dei Centri di aiuto alla vita”.

Per un verso, il passaggio di Legislatura non ha visto l’individuazione di nuove aree di sviluppo – ad eccezione della specifica attenzione data, fin dalla campagna elettorale, al tema del sostegno ai coniugi separati – quanto invece una dichiarazione di impegno verso la valutazione, ottimizzazione e messa a sistema di quanto sperimentato e realizzato negli anni precedenti.
Tale dichiarato era certamente in linea con le attese di quanti – a vario titolo – sono impegnati in questo settore di intervento e auspicavano, soprattutto per le sperimentazioni in corso (Fattore Famiglia Lombardo, riforma consultoriale, Fondi Nasko e Cresco), una loro valutazione ed eventuale messa a sistema, per uscire da una logica sperimentale e per definire e attuare le priorità di cambiamento.
Parallelamente, da subito la Giunta Maroni ha evidenziato una attenzione prioritaria alle famiglie con componenti fragili (persone con disabilità gravi e gravissime e non autosufficienti) e in condizioni di criticità economica e reddituale, una cui più approfondita valutazione è proposta da altri contributi  ed un sostanziale dirottamento delle politiche per la famiglia– tradizionalmente in Lombardia focalizzate sul sostegno alla famiglia in quanto tale, a prescindere dallo stato di vulnerabilità- verso un target di famiglie sempre più fragili.
Tale focalizzazione, di cui già si preannunciavano alcuni segnali nelle misure messe in atto nella IX Legislatura, sembra ancora più evidente dalle dichiarazioni di avvio della Giunta Maroni, e dagli atti che ne sono seguiti.

Che cosa è cambiato in un anno e mezzo di legislatura?

Tra le principali misure attuative promosse dall’Assessorato alla Famiglia, Solidarietà sociale e Volontariato in questo primo anno e mezzo,  sembra di poter distinguere:

• un numero limitato di nuovi ambiti di intervento;
• una scelta di continuità per la maggior parte delle aree e delle misure individuate in fase di insediamento, alcune delle quali attendono ancora, tuttavia, una valutazione e una conseguente  messa a sistema e diffusione.

I nuovi ambiti di intervento
Il principale cambiamento introdotto attiene alla costituzione del Fondo regionale per il sostegno alla famiglia e ai suoi componenti fragili che ha concentrato l’attenzione e le risorse sulle azioni di supporto, in ambito socio sanitario, alle persone con disabilità gravi e gravissime e non autosufficienti. Pur collocando tali interventi nell’ampio contenitore dei “supporti alla famiglia”, tali interventi possono essere meglio compresi attraverso una riflessione specifica, alla quale rimandiamo, sulle politiche e gli interventi a sostegno della disabilità e della non autosufficienza (rimandare anche qui agli altri contributi).
Il secondo ambito di intervento – innovativo rispetto al passato e maggiormente focalizzato sul target delle famiglie con figli minori – riguarda il supporto ai coniugi separati in condizioni di disagio economico e con figli minori. Nello specifico:

• a maggio 2013 la DGR 144 ha istituito il Fondo Sostengo per l’erogazione di contributi economici a genitori separati o in via di separazione in condizione di disagio economico. Come per i Fondi Nasko e Cresco, sono i Consultori a erogare il contributo, previa elaborazione di un progetto personalizzato. A sostegno del Fondo sono stati stanziati tra maggio e settembre 2013 complessivamente 3  milioni di euro;
• a rinforzo di queste misure è intervenuta, nel giugno 2014, l’approvazione della Legge Regionale 18/2014 “Norme a tutela dei coniugi separati o divorziati, in condizione di disagio, in particolare con figli minori” che definisce tre aree principali di intervento: la prevenzione delle conflittualità familiari attraverso la valorizzazione dei Consultori trasformati in Centri per la Famiglia, il sostegno abitativo per il coniuge che non vive più nella casa familiare ed è sottoposto al pagamento degli alimenti e il sostegno economico per cui sono stati stanziati  4 milioni di euro. In relazione alla nuova norma non sono però – ad oggi – stati emessi ulteriori provvedimenti attuativi.

L’area della continuità
Al di là di questi interventi che hanno caratterizzato in modo specifico le misure a favore delle famiglie nella X legislatura, su altri fronti l’Assessorato Famiglia, Solidarietà sociale e Volontariato sembra essersi mosso secondo una strategia di sostanziale continuità con quanto ereditato:

• nell’autunno 2013 sono stati messi a bando e successivamente assegnati 6 milioni di euro per il finanziamento di progetti ex legge 23/99 a sostegno delle famiglie e dell’associazionismo familiare. Gli ambiti di intervento selezionati  per questa annualità[1] – tra quelli contenuti nella Legge 23 – da una parte confermano l’investimento regionale nell’area della disabilità grave e gravissima e dell’autismo, dall’altra  evidenziano il graduale, ma sempre più definito, scivolamento dell’utilizzo della Legge 23 per il sostegno di famiglie in situazioni di particolare difficoltà e criticità, lasciando alle spalle quell’ottica di sostegno e promozione alle “normali” funzioni familiari, genitoriali ed educative che hanno caratterizzato la Legge 23 nello scorso decennio;
• con diversi atti[2] sono stati rifinanziati i Fondi Nasko e Cresco. A novembre 2013, con Dgr 1005, è stato costituito un gruppo tecnico finalizzato a definire i criteri di stabilizzazione delle iniziative Nasko e Cresco e che avrebbe dovuto concludere il suo lavoro entro il 31 marzo 2014. Ad oggi, non è disponibile nessuna documentazione elaborata dal gruppo tecnico e non sono ancora pervenute indicazioni per la messa a sistema dei Fondi;
• con DGR 1081, nel dicembre 2013, si è dato un nuovo impulso all’area della conciliazione famiglia –lavoro, attraverso lo stanziamento di 3.639.500 euro per il biennio 2014-2015 finalizzati a dare continuità e a  valorizzare le reti territoriali per la conciliazione sperimentate nel triennio 2010-2013. Su questo fronte, è da evidenziare lo sforzo valutativo realizzato da Regione Lombardia (i cui esiti sono allegati alla delibera), che ha portato a rivedere alcune delle misure precedentemente sperimentate (in primis la dote conciliazione) e a ripensare i meccanismi di funzionamento delle reti territoriali in ordine alla definizione  dei nuovi Patti territoriali per la conciliazione recentemente approvati dalla Regione;
• con DGR 499 del 25 luglio 2013 e la successiva DGR 2022 del 1 luglio 2014 si è data prosecuzione a tutte le sperimentazioni ex DGR 3239, ivi compresa quelle relative alla trasformazione dei Consultori in Centri per la Famiglia. I due atti hanno definito due successive fasi di proroga delle sperimentazioni in atto: la fase migliorativa, dedicata alla correzione e a miglioramento delle sperimentazioni, e la fase transitoria dedicata a tracciare il percorso per arrivare ad una stabilizzazione all’interno del sistema di welfare lombardo delle diverse unità d’offerta sperimentate. 

Per quanto riguarda la fase migliorativa dell’area consultoriale “sono stati accolti 22 progetti che hanno coinvolto complessivamente 73 consultori pubblici e privati accreditati  su 243. I progetti hanno esteso le funzioni consultoriali, con particolare riferimento al supporto psicologico, a tipologie di destinatari oggi residuali (vedi disabili ed anziani) e hanno introdotto nuove funzioni (consulenza, orientamento, ascolto) della famiglia nelle fasi di difficoltà che essa può incontrare nel ciclo di vita (nascita, maternità/paternità, educazione figli, adolescenza, situazioni di fragilità con particolare riguardo agli anziani e alle persone con disabilità) anche mediante l’attivazione di reti di mutuo aiuto. Alcuni progetti, per rispondere ai bisogni della famiglia in modo unitario e complessivo, hanno anche integrato, laddove necessario, la risposta sociosanitaria con una risposta di tipo sociale”.

La fase di stabilizzazione, partendo dai dati che emergeranno dalle sperimentazioni, sarà dedicata:

• all’analisi delle prestazioni consultoriali comprese nell’attuale tariffario per valutare quali prestazioni siano da rivedere nell’ottica della trasformazione del Consultori in Centri per la Famiglia;
• alla revisione del tariffario con l’inserimento delle eventuali nuove prestazioni ad alta integrazione sociosanitaria;
• all’adeguamento dei requisiti al fine di inserire le eventuali nuove figure professionali quali ad es. l’educatore/pedagogista;
• alla definizione delle nuove tariffe per ogni prestazione ad alta integrazione sociosanitaria.

La conclusione della fase di stabilizzazione è prevista per marzo 2015 e il volume di risorse complessivo dedicato è di 1.766.933 euro già a budget nei bilanci Asl.
L’altra area sperimentale che ha attraversato le due legislature, ma rispetto alla quale la nuova Giunta non si è in questi mesi pronunciata in alcun modo, riguarda il Fattore Famiglia Lombardo. Le sperimentazioni avviate a ottobre 2012 con il coinvolgimento di 15 comuni, hanno attraversato diversi momenti di stallo e si sono concluse a luglio 2013. Secondo il dichiarato regionale, alla chiusura avrebbe dovuto seguire una fase di valutazione rispetto a cui fino ad ora non sé stata fornita alcuna indicazione. È bene sottolineare – tuttavia- che a tale sperimentazione si è sovrapposto il disegno nazionale, poi reso attuativo, per la riforma dell’ISEE che ha portato a un cambiamento radicale dello scenario complessivo in cui la sperimentazione FFL si era avviata.

Risultati raggiunti e temi aperti

A un anno e mezzo dall’avvio della X Legislatura proviamo qui a tirare alcune fila in merito ai principali esiti e movimenti che si possono delineare a partire da quanto appena descritto.

Famiglie fragili, vulnerabili, in difficoltà.  C’è ancora spazio per le risorse delle famiglie?
Il dichiarato programmatorio di inizio Legislatura e gli atti che ne sono seguiti evidenziano un’attenzione regionale alla famiglia sempre più focalizzata su quella parte di famiglie lombarde che si trovano in condizioni di particolari difficoltà, fragilità e vulnerabilità.
I già nominati fondi rivolti alle famiglie con componenti fragili (non autosufficienza, gravi e gravissime disabilità), lo scivolamento del finanziamento dei progetti ex legge 23 verso il sostegno alle famiglie in condizioni di forti difficoltà, gli atti e le misure rivolte ai genitori separati in condizioni di disagio economico, la tutela alla maternità e alla genitorialità realizzata attraverso strumenti che si pongono al confine con le misure di contrasto alla povertà parlano di una chiara scelta di campo da parte di Regione Lombardia in questa direzione.
Il passaggio dal sostegno alla famiglia tout court verso una fascia di popolazione specifica – e inevitabilmente più limitata – è  un cambio di prospettiva che sta attraversando il dibattito, anche a livello nazionale e all’interno del mondo cattolico, in risposta da una parte alla complessiva riduzione delle risorse disponibili e dall’altra alle gravi conseguenze della crisi socio-economica di questi anni.
Una scelta di campo che, se effettivamente intrapresa come direzione strategica da parte dell’Assessorato, può essere considerata positivamente in relazione all’attuale momento storico, pur aprendo ad alcune riflessioni.
La Lombardia, anche grazie alla particolare spinta derivante dall’impronta cattolica delle Giunte che si sono susseguite nel corso degli ultimi 20 anni e alla Legge regionale 23, ha dato vita a quello che è stato denominato il welfare family friendly, un welfare che guarda alla famiglia come principale attore e risorsa sociale, rispetto a cui le istituzioni dovrebbero assumere un ruolo non sostitutivo, ma bensì di sostegno e promozione. Questo ha portato nel tempo alla creazione di un enorme capitale sociale – costituito da associazioni di solidarietà familiare che sono più che raddoppiate dal 2000 ad oggi – e alla promozione di progetti e interventi preventivi e promozionali che sono andati ad agire nell’area del rafforzamento delle reti sociali e territoriali nell’ottica di un welfare di comunità.
Ad oggi però, non emerge  un investimento dell’Assessorato nel supporto delle reti familiari e territoriali, nel sostegno di servizi territoriali e di prossimità e verso un welfare di comunità attraverso cui attivare risorse e legami preventivi del disagio familiare.
E anche quel poco che parrebbe destinato al welfare di comunità, sembra delegato e demandato all’associazionismo e al volontariato, con il Bando Associazionismo e il Bando volontariato che hanno visto stanziati 1.850.000 euro.
Da un lato, si può pensare che l’energia immessa e le risorse sociali attivate in passato, possano ora consentire uno spostamento dell’attenzione regionale verso altri obiettivi. Dall’altro – come spesso accade – si corre il rischio di delegare in toto un ambito essenziale quali sono le politiche di promozione e prevenzione del disagio familiare ad attori che, se non adeguatamente sostenuti, potrebbero attuare interventi parcellizzati, fuori da una regia e da una logica di sistema e di conseguenza, poco efficaci.
Gli interrogativi restano aperti: la Regione sta effettivamente scegliendo di focalizzarsi sulla risposta all’emergenza che la crisi sta comportando per le famiglie con un disegno e una strategia complessiva e chiaramente definita? E se è così, quali sono o dovranno essere i soggetti e le risorse deputati a promuovere politiche e misure preventive e promozionali?

Il sostegno alle normali funzioni familiari: perché non insistere sull’area della prima infanzia?
L’unica area di intervento che in questo anno e mezzo si è orientata verso il sostegno alle normali funzioni familiari, è quella della conciliazione famiglia–lavoro. Un’area che, dopo un particolare impulso di avvio e sviluppo durante l’ultima Giunta Formigoni, si trova oggi in una fase di prosecuzione attraverso le reti territoriali e i relativi progetti per la conciliazione famiglia-lavoro. Si tratta di misure che godono di risorse piuttosto limitate (meno di 4 milioni di euro per il biennio 2014-2015 per tutta la regione), che puntano al coinvolgimento degli attori del mondo produttivo nelle politiche di welfare e che in parte hanno assunto – con diverse declinazioni territoriali – una funzione di riduzione delle rette dei servizi per le famiglie, in particolare rivolti alla prima infanzia, in continuità con la misura dotale sperimentata in passato e poi abbandonata.
Il limite che intravvediamo è che siano interventi che, pur restando di un certo interesse proprio per il fatto di essere destinati a sostenere le famiglie generalmente intese nei loro compiti di cura, corrono il rischio di una eccessiva frammentazione nel nome della specificità territoriale (indicativamente ogni progetto – sviluppato tendenzialmente a livello di ambito – dispone di circa 50/70.000 euro) e di essere utilizzati per lo più per sostenere, attraverso risorse date in mano alle famiglie, la rete dei servizi per la prima infanzia che ha fin’ora goduto delle risorse nazionali provenienti dal Piano Straordinario Nidi.
Proprio su questa area di servizi va ora ad intervenire, come definito nella DGR 2260 del 1 agosto 2014, una quota delle risorse del Fondo Intesa Famiglia assegnate a Regione Lombardia per un totale di quasi 6 milioni di euro dedicati ad un’azione di sviluppo e consolidamento del sistema integrato dei servizi socio-educativi per la prima infanzia.
Nonostante questa immissione di risorse dal livello nazionale, il tema dello sviluppo delle politiche per la prima infanzia resta un nodo cruciale per la nostra Regione.
Dunque, anche in ragione di un quadro lombardo lontano dai livelli di copertura raggiunti da altre regioni comparabili, perché non pensare a un investimento di risorse proprie da parte della Regione per andare a rafforzare le politiche per la prima infanzia e consolidare i risultati raggiunti attraverso il Piano Nidi?

Valutare davvero: il contributo economico può realmente rafforzare la relazione tra utente e servizi?
L’utilizzo dei contributi economici per il sostegno e la tutela alla maternità e alla genitorialità –  attraverso i Fondi Nasko, Cresco e Sostengo – nasceva da una logica di intervento richiamata nell’avvio della sperimentazione e poi nelle successive proroghe, basata su due presupposti:  da una parte l’individuazione di target specifici (donne in gravidanza, neo mamme, genitori separati) caratterizzati da una condizione di povertà verso i quali far convergere forme temporanee di aiuto economico e dall’altra la connessione tra l’erogazione dei contributi e la definizione di progetti personalizzati di aiuto, sostegno e presa in carico, e quindi sull’ipotesi che contributi economici potessero essere prodromici a forme di supporto di secondo livello.
Le valutazioni fino ad oggi diffuse ci parlano, tuttavia, solo della capacità erogativa dei contributi e non di quanto, effettivamente, tali erogazioni siano funzionali ad accompagnare un incontro e un percorso dei cittadini all’interno dei servizi.
Allo stesso tempo, l’utilizzo di questi strumenti ha messo non poco in crisi la funzione e il mandato  dei consultori ponendo gli operatori in un ruolo di erogatori e di controllori delle spese sostenute dagli utenti.
Sembra, quindi, che il cambio di prospettiva richiamato dall’Assessore Cantù “dal to cure al to care”  fatichi a conciliarsi con la logica sottostante ai Fondi e all’utilizzo delle erogazioni economiche come strumento di intervento e attivazione dei cittadini.
Ad oggi, manca ancora una valutazione a tutto tondo dei Fondi che consenta, in primis agli operatori, di superare il clima di precarietà e incertezza, di dare valore alle misure e al lavoro di questi anni, di individuare meccanismi, attenzioni e dispositivi operativi e organizzativi che ne consentano una maggiore efficacia e di programmare riorganizzazioni e trasformazioni in modo maggiormente condiviso e sostenibile.

Chi deve orientare e verso che cosa?
La trasformazione dei consultori in Centri per la Famiglia ad oggi sconta ancora il limite di scarsa chiarezza e diffusione delle informazioni relative al suo significato e alle conseguenti ricadute operative e concrete all’interno dei servizi.
Non è ancora chiaro come le nuove funzioni consultoriali si dovranno inserire all’interno della più ampia filiera dei servizi socio-sanitari e sociali: il richiamo a funzioni di orientamento e di presa in carico globale di tutte le problematiche familiari e l’ampliamento del target di riferimento, oltre a costituire un elemento destabilizzante per servizi fino ad oggi fortemente specializzati, richiama anche a un rischio di potenziale confusione con le funzioni di altri servizi.
Rispetto al richiamo continuo degli ultimi anni verso la creazione di punti unici di accesso, valutazione e orientamento (CEAD, SUW), non si corre il rischio di moltiplicare i punti unici di accesso all’interno dello stesso sistema dei servizi socio-sanitari? E inoltre, qual’è la relazione e il livello di integrazione auspicato tra i nuovi Centri per la Famiglia e i servizi di Segretariato Sociale dei Comuni?
Il Libro Bianco accenna ai Centri Socio Sanitari Territoriali (CSST) quali “organizzazioni funzionali e/o strutturali (anche di rete) di riferimento territoriale per cure primarie, ambulatoriali, sociosanitarie (es. ADI, consultori, etc) e sociali”. Da un lato, “sono pensati come il punto di accesso riconoscibile al sistema della salute lombardo”, dall’altro sembrerebbero però inglobare alcune funzioni, anche sociali, in capo ai Consultori.
Non sappiamo dire se manchi un disegno chiaro e complessivo del sistema o se semplicemente questo disegno sia difficilmente percepibile all’esterno. Pensiamo, tuttavia, che a fronte di anni di sperimentazioni e tentativi di innovazioni sia venuto il momento di rendere chiaro, soprattutto a quanti dentro ai servizi lavorano e si relazionano con i cittadini, quale sia il quadro complessivo in cui si troveranno ad operare.

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