Le ricadute del Piano Nidi/2: i servizi per la prima infanzia nella Provincia di Lodi. Quali strategie per non disperdere i risultati raggiunti?

La rete dei servizi per la prima infanzia

La Provincia di Lodi – costituita dai Distretti di Casalpusterlengo, Lodi e Sant’Angelo Lodigiano- ha una popolazione di 233.097 abitanti (Istat 2013) ed è composta da 62 Comuni di diverse dimensioni: solo Lodi supera i 40 mila abitanti, 4 comuni hanno una popolazione compresa tra i 10.000 ed i 16.000 abitanti (Casalpusterlengo, Codogno, Sant’Angelo Lodigiano, San Colombano al Lambro), i rimanenti 58 hanno una popolazione inferiore alla soglia dei diecimila abitanti e la maggior parte è al di sotto dei tremila abitanti.
La popolazione 0-3 anni è composta da 9.124 bambini.
L’ampiezza del territorio e la numerosità dei Comuni presenti fanno sì che sia presente una grande diversificazione territoriale. Guardando, infatti, alla disponibilità di servizi per la prima infanzia rilevata nel 2010 in ordine alla programmazione del Piano Nidi emergeva che:

• 33 comuni su 62 non dispongono di alcuna struttura
• 6 Comuni (Lodi, Lodivecchio, Sant’Angelo, San Colombano al Lambro, Casalpusterlengo e Codogno) vedono la presenza sul proprio territorio sia di strutture pubbliche che di strutture private
• 1 Comune (Brembio) ha solo un nido comunale
• 22 Comuni dispongono soltanto di strutture private.

Inoltre, sempre la medesima rilevazione aveva messo in luce una caratteristica territoriale importante nel considerare i servizi per la prima infanzia, connessa all’ampia diffusione dell’utilizzo di risposte ai bisogni di cura dei bambini di tipo informale (nonni, vicini di casa, “nidi famiglia” informali) soprattutto nei piccoli comuni e in quelli non dotati di strutture.
La rete dei servizi è attualmente composta da 61 strutture, di cui 8 pubbliche (tutti asili nido) e 53 private, per un totale di 1.206 posti autorizzati su tutto il territorio provinciale, di cui 370 in strutture pubbliche e i restanti in strutture private.

Guardando l’evoluzione dei servizi presenti sul territorio tra il 2010 e il 2014 si nota in particolare:

• Una crescita dei nidi famiglia – che da 8 sono arrivati a 13, con un aumento dei posti autorizzati del 62,5%, presumibilmente perché in grado di rispondere meglio di altre strutture alle esigenze di flessibilità e riduzione dei costi delle famiglie;
• Rispetto alle strutture pubbliche si registra un, seppur lieve, aumento dei posti autorizzati che da 365 nel 2010 passano a 370 nel 2014;
• Complessivamente si assiste ad un incremento dei posti autorizzati (+25%) e ad un incremento delle strutture private che da 37 passano a 53 con un incremento dei posti autorizzati nel privato che da 599 (2010) passano a 863 (2014).

L’andamento della domanda

Nel 2010 i dati relativi alle liste di attesa nelle strutture pubbliche mettevano in luce un buon livello di equilibrio tra domanda e offerta: nei Comuni in cui, oltre all’asilo nido pubblico, era presente anche un’offerta privata (ossia 6 comuni su 7 dotati di servizi pubblici) le brevi liste di attesa – se presenti – venivano in gran parte assorbite in corso d’anno, grazie a rinunce e ritiri, e consentivano di mantenere stabile il completo raggiungimento della capienza delle strutture che altrimenti avrebbero visto la presenza di posti vuoti, con un conseguente innalzamento dei propri disavanzi di gestione.
Tuttavia, una seconda rilevazione effettuata nel 2011 mette già in luce i primi segnali di una dinamica di sofferenza delle strutture. Sulle 8 strutture pubbliche presenti sul territorio, 3 (Casalpusterlengo, Lodivecchio e San Colombano al Lambro) denunciano la presenza di posti liberi: per una struttura restano liberi circa 1/3 dei posti, per le altre due addirittura quasi la metà.
Rispetto a queste dinamiche si possono considerare diverse cause contemporaneamente: sicuramente da una parte la crisi socio-economica che ha portato le famiglie a ridurre la propria capacità di spesa ma spesso anche la propria esigenza di conciliazione – nei casi di perdita dei posti di lavoro – riducendo quindi la domanda di servizi, sia pubblici che privati.
Dall’altra ha contato sicuramente – nel ridurre la domanda dei servizi per la prima infanzia – l’istituzione delle Sezioni Primavera delle scuole dell’infanzia (dai due anni) e la possibilità di inserimento anticipato alla scuola materna al compimento dei due anni e mezzo, che costituiscono un sistema concorrenziale nei confronti dei nidi, grazie a costi d’accesso più contenuti che li rendono preferibili per le famiglie, a discapito di altri aspetti quali l’accudimento e la continuità educativa.
Alcuni nidi comunali del territorio, per coprire i posti vuoti, hanno ridotto le rette o applicato l’Isee anche ai non residenti.
Anche nel privato la situazione non è rosea, in quanto a parte alcune eccezioni i posti autorizzati sono di gran lunga superiori ai posti effettivamente coperti. In relazione a questo, nel tentativo di mantenere un buon equilibrio tra l’offerta (e quindi i costi di gestione) e la domanda, anche in considerazione dei costi necessari a mantenere gli standard previsti dalla normativa regionale, le strutture si stanno organizzando con l’apertura di ulteriori servizi educativi, quali ad esempio i centri estivi come prolungamento del servizio durante la chiusura, l’apertura di spazi gioco durante il fine settimana o talvolta con trasformazioni da nidi in nidi famiglia, meno onerosi e maggiormente flessibili. In alcuni casi si è optato per la trasformazione in baby parking, uscendo definitivamente dalla rete d’offerta socio assistenziale prevista dalla Regione.

Il Piano Straordinario Nidi

L’attuazione del Piano Straordinario Nidi da parte di Regione Lombardia[1] ha immesso nel territorio del lodigiano complessivamente 905.962,00 €, con la doppia finalità di ridurre e assorbire le eventuali liste di attesa dei nidi pubblici e ampliare l’offerta disponibile a costi sostenibili per le famiglie, consentendo loro di accedere alle unità d’offerta privata alle medesime condizioni del pubblico.
In particolare, viste le caratteristiche territoriali sopra nominate, nella Provincia di Lodi questo ha consentito di offrire anche alle famiglie dei Comuni privi di servizi, o dotati esclusivamente di servizi privati, di accedere alle strutture alle medesime condizioni di quelle pubbliche mediante l’attivazione di convenzioni con le strutture private e l’acquisto di posti tramite l’erogazione di voucher alle famiglie.
Come si evidenzia dalla tabella sottostante, le risorse disponibili sono state spalmate su quattro annualità: dalla prima annualità, che ha visto l’acquisto di 72 posti, si è arrivati nella terza annualità ad acquistare in unità di offerta privata 177 posti.

Le risorse disponibili non sono state ancora completamente utilizzate: le risorse spese ad oggi ammontano 767.251,32 €. Lo slittamento delle risorse sulle quattro annualità è connesso ad alcune difficoltà registrate in avvio della prima annualità, per cui alcune convenzioni sono state formalizzate ad anno in corso con conseguente riduzione dei mesi di assegnazione del contributo regionale e al fatto che in generale il costo delle convenzioni è stato meno oneroso rispetto a quello precedentemente stimato, fattore che consente di proseguire l’erogazione dei voucher fino alla fine del 2014.
Rispetto al complesso delle risorse disponibili in questi quattro anni per l’area della prima infanzia, il Piano Nidi costituisce una fonte di risorse straordinaria molto rilevante, anche in relazione alla riduzione e altalenanza del Fondo Sociale Regionale e, conseguentemente, della quota di risorse di questo dedicate ai servizi prima infanzia.

La complessiva contrazione delle risorse trasferite al territorio di Lodi attraverso il FSR (-18% nel quadriennio, con una punta di -53% tra il 2010 e il 2012), si è concretizzata in una riduzione di quasi il 30% per quanto riguarda le risorse dedicate alle strutture prima infanzia, che passano da 667.000 euro circa nel 2010 a circa 468.000 nel 2013.
È quindi in questo quadro che si sono inserite le risorse del Piano Nidi, che sono state utilizzate in connessione alle risorse derivanti dalla DGR 2413 (352.000 euro assegnati a questo territorio), di cui al momento 227.000 circa sono stati utilizzati per la prima infanzia in forma di voucher alle famiglie.
Complessivamente si può dire che il Piano Nidi abbia consentito in questi quattro anni di supportare non solo le famiglie (per un totale di 555 posti acquistati in 4 anni), ma anche di intervenire per sollevare le strutture maggiormente in crisi e consentirne il mantenimento e la sopravvivenza nonostante la crisi.
Sul fronte delle famiglie infatti, oltre ad abbattere i costi per i bambini che già frequentano i servizi per la prima infanzia, si è riusciti effettivamente, sia con i voucher sia con i contributi del Piano Nidi, a consentire l’accesso ai servizi anche a bambini che altrimenti non avrebbero frequentato le strutture trovando altre modalità – di tipo informale – per risolvere il bisogno di cura.
Sul fronte delle strutture, invece, il Piano Nidi ha consentito in questi anni di consentire la sopravvivenza di molte strutture che sarebbero state altrimenti a rischio di chiusura. Richiamando i dati già presentati sopra, l’esito di questo processo è stato quello di portare la rete dei servizi per la prima infanzia non solo a una dinamica di mantenimento, ma anche a uno sviluppo in termini di aumento di sviluppo delle strutture disponibili.
Questo non significa che sul territorio del lodigiano i servizi per la prima infanzia non abbiano incontrato difficoltà: sono diverse le strutture che si sono trovate a chiudere le attività e i momenti di difficoltà non sono mancati. Tuttavia il dato relativo all’intera rete mostra come queste risorse abbiano effettivamente consentito di evitare un’eccessiva riduzione della domanda che avrebbe messo a rischio la sopravvivenza dei servizi.
Infine, un altro esito registrato su questo territorio rispetto al’implementazione del Piano Nidi  è stato quello di spingere gli Amministratori dei Comuni a interfacciarsi con le realtà private presenti nel territorio e questo li ha portati a mostrarsi maggiormente sensibili nei confronti delle famiglie che necessitano di utilizzare un servizio per la prima infanzia; infatti i Comuni che non dispongono di un nido pubblico hanno iniziato a sostenere le strutture private attraverso concessioni ad uso gratuito o ad affitto calmierato di locali da adibire a nido e talvolta hanno attivato contributi diretti alle famiglie per calmierare le rette di ingresso e consentire così l’accesso dei minori o trasferimenti diretti alle strutture.

Considerazioni conclusive

Guardando alla conclusione del Piano Nidi, rispetto alla cui implementazione il giudizio è positivo,  la prima considerazione che mettiamo in luce è che il venir meno del contributo regionale a sostegno dei servizi rivolti alla prima infanzia rischia di portare a una perdita di iscritti per le strutture che hanno attivato convenzioni; già in questi giorni l’Ufficio di Piano sta registrando, in assenza di certezza del contributo, comunicazioni da parte dei genitori di ritiri dei figli dai nidi per il prossimo anno educativo, complice anche una rete familiare molto estesa per la cura dei figli.
Il timore, dunque, è quello di un grosso arretramento rispetto ai risultati conseguiti in questi anni.
Si possono però evidenziare alcuni dispositivi che il Piano di Zona di Lodi sta mettendo in campo per arginare questo rischio:

• Il Piano di Zona di Lodi da sempre sostiene i servizi educativi per la prima infanzia, non soltanto destinando buona parte delle risorse del fondo regionale ma anche attraverso la messa a disposizione di risorse umane ed economiche per la ricerca/progettazione di possibili bandi rivolti a questi servizi.
• Si è definito l’orientamento del Piano per la Conciliazione dei tempi di vita e di lavoro – che sarà presentato in questi giorni dalla Asl alla Regione – nella direzione di proseguire il sostegno alla rete dei servizi per la prima infanzia, anche con il collegamento al mondo dell’impresa presente sul territorio.
• Si intende riproporre ai rappresentanti dei nidi presenti sul territorio un lavoro simile a quanto realizzato nel 2010 per la definizione del Piano Nidi:  un tavolo di lavoro per condividere i costi sostenuti dalle strutture e per la creazione di un ipotetico costo medio, con l’ottica di trovare soluzioni possibili di flessibilità ed eventuali forme di sperimentazione di nuovi servizi da 0 a 3 anni nel rispetto delle normative vigenti, che riescano a incontrare meglio le esigenze di riduzione dei costi per le famiglie. Questo processo non può, tuttavia, prescindere dall’affrontare anche con le parti sociali il tema della contrattualizzazione, che, in particolare nei servizi pubblici risulta dirimente rispetto a possibili opzioni di flessibilità.
• È stato realizzato, e si intende proseguire e ampliare, un processo di coinvolgimento delle famiglie nell’esplicitazione del reale fabbisogno e dei costi effettivamente da loro sostenibili, così da indirizzare al meglio un ripensamento e una riconfigurazione dell’offerta.
• Si attende, inoltre, con un’alta aspettativa l’esito del lavoro del gruppo avviato in Regione in merito alla revisione dei requisiti di accreditamento definiti nel 2005, nella speranza che questa possa evitare il rischio – a tutt’oggi presente – di rinuncia all’accreditamento da parte di strutture che non riescono a sostenerne i costi di mantenimento.
• Un’altra opportunità che sembra profilarsi all’orizzonte è quella relativa all’assegnazione del Fondo Intesa Famiglia, nella speranza che possa costituire una modalità per proseguire, anche in forme differenti da quanto realizzato fino a qui, il sostegno alle famiglie nell’area della prima infanzia così da evitare il rischio di dispersione dei risultati ottenuti.

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