I mille modi della tutela minori

Servizi a gestione comunale, a gestione associata anche tramite Aziende o consorzi, o esternalizzati a terzi. Servizi che vedono al loro interno l’operato di soli assistenti sociali, oppure anche di psicologi o di educatori. Servizi che gestiscono quasi interamente gli interventi  in autonomia oppure che prevedono collaborazioni esterne intra e interistituzionali.
I servizi per la tutela dei minori in Lombardia, come già illustrato da  altri contributi pubblicati negli scorsi mesi [1], assumono moltissime configurazioni organizzative e gestionali differenti.
Una ricerca voluta dal NEASS – Network Aziende Speciali Sociali Lombardia e realizzata dall’Università degli Studi di Milano Bicocca[2] per analizzare i servizi di tutela minori gestiti dalle Aziende Speciali  Sociali,  e il dibattito sorto in occasione della sua presentazione, mettono in luce alcune dimensioni utili da considerare nel guardare e analizzare questo universo di servizi.
Dimensioni, già spesso richiamate in varie occasioni dalla letteratura e dal dibattito pubblico intorno a quest’area di intervento[3], che sono state utilizzate nella ricerca per analizzare la gestione dei servizi da parte delle Aziende e che possono essere utili per guardare anche ad altri servizi in un’ottica analitica e valutativa.
Non volendo qui riportare gli esiti dettagliati della ricerca, per i quali si rimanda ai ricercatori coinvolti[4] e allo stesso NEASS[5] , questo articolo si focalizza su alcuni temi che hanno attraversato la ricerca e che possono costituire interrogativi stimolanti per i servizi e per i territori in merito alle proprie caratteristiche e modalità di funzionamento, primo passo essenziale per riflettere sulla qualità del proprio intervento.
Come noto, oggi, a più di vent’anni dalla nascita dei primi servizi pubblici dedicati specificatamente a questo tema , in Lombardia non si è ancora definito un modello “ottimale” di funzionamento dei servizi per la tutela dei minori, che sia ritenuto valido e perseguito – se non universalmente almeno a livello estensivo – in quanto più funzionale di altri sperimentati.
È legittimo domandarsi, dunque, se esista una configurazione organizzativa e gestionale che oggi riesce a rispondere meglio di altre ai tanti livelli di bisogno che si rincorrono in questo campo.  Oppure, considerando di fondamentale importanza che  i servizi restino strettamente connessi  alle caratteristiche peculiari dei  rispettivi territori, se vi siano degli accorgimenti e delle attenzioni che li rendano servizi più forti e sempre più orientati a considerare la qualità e l’efficacia dei propri interventi e a riorientarli di conseguenza.
Parlare di forza, qualità ed efficacia dei servizi per la tutela dei minori significa considerarne l’enorme complessità, che le dimensioni di analisi utilizzate nella ricerca hanno provato a sciogliere e spiegare.

La dimensione storica

Il primo elemento da considerare riguarda la storia di questi servizi e i tanti cambiamenti che hanno attraversato  negli anni: a partire dalla loro nascita, essi si sono infatti diversamente collocati secondo differenti geografie gestionali e organizzative intra e interistituzionali. Nati per lo più come servizi di tipo sociosanitario in capo alle Asl (allora USSL) sono poi passati – attraverso il processo di ritiro delle deleghe a seguito della L.328/2000 e della riforma del Titolo V della Costituzione – in gestione agli Enti Locali, che hanno proceduto per la loro gestione a individuare forme diverse, dalla gestione in forma autonoma alla gestione in forma associata (per lo più secondo la dimensione degli Ambiti territoriali), a quella esternalizzata presso soggetti terzi.
I criteri che hanno guidato le scelte dei Comuni rispetto alla collocazione e all’organizzazione dei servizi dopo il ritiro delle deleghe non sono  stati uniformi. In alcuni casi ha prevalso una logica di efficienza e di migliore utilizzo delle risorse – tipicamente nella scelta della gestione associata, che consente di mettere a sistema le risorse dei singoli Comuni  e costituire équipe multi professionali, supportate da percorsi formativi e di supervisione e coordinamento.  In altri casi, il mantenimento dei servizi all’interno dei singoli Comuni ha fatto seguito ad una logica di connessione e forte integrazione con il Servizio Sociale di base degli stessi oppure con una scelta di mantenimento della specifica autonomia locale, quando non necessario per dimensione e numerosità della popolazione. In altri territori ancora le scelte organizzative e gestionali non hanno ancora trovato una stabilità, e i servizi si sono trovati in questi anni a mutare repentinamente configurazione in ordine, spesso, a scelte di orientamento politico che non sempre e non dappertutto sono state connesse alla ricerca della migliore qualità ed efficacia possibile.

La dimensione del potere

Una seconda dimensione essenziale nel considerare l’organizzazione dei servizi di tutela è  il fatto di collocarsi all’interno di un  triangolo relazionale che vede da una parte l’Autorità Giudiziaria e dall’altra i minori e le famiglie, che non solo si relazionano con i Servizi ma che hanno anche una relazione di tipo contrattuale tra loro (tipicamente attraverso un provvedimento giudiziario). Relazioni a cui si aggiunge il ruolo importante della dimensione politica degli Enti Locali che va ad  incidere sull’operato dei Servizi definendone risorse, orientamenti e modalità di intervento.
Essi si trovano dunque a rispondere e relazionarsi con due poteri forti, quello della politica e quello della Magistratura, ai cui mandati e provvedimenti i servizi sono tenuti a rispondere, mentre erogano un servizio ad un altro soggetto ancora, che ne è il primo e più importante destinatario: il minore e la sua famiglia.
Ecco che allora sorge il più rilevante interrogativo nel considerare se e come un servizio funziona bene: chi ne definisce la qualità e l’efficacia? A quali criteri, e definiti da quale soggetto, deve rispondere un servizio per essere un buon servizio?
A fronte della complessità di ruoli e relazioni in cui i Servizi sono collocati, il rischio che essi corrono è quello di uno schiacciamento eccessivo verso uno dei tre poli sopra nominati: non sempre l’efficienza (tipicamente una dimensione di tipo economico che le Amministrazioni richiedono ai propri servizi) può coincidere con l’efficacia degli interventi, e non sempre i Provvedimenti emessi dall’AG propongono una visione strategica per intervenire con i minori e le loro famiglie che è condivisa dagli operatori che sono tenuti ad attuarli.
Dunque qual è lo spazio di negoziazione che i Servizi hanno, o possono costruirsi, per limitare questo rischio e definire un proprio spazio di azione che tenga conto contemporaneamente di tutti gli interlocutori presenti?
La ricerca mette in luce come le Aziende Speciali Sociali siano un’opportunità per porre una certa distanza tra i Servizi e la dimensione politica degli Enti Locali – frapponendo tra essi un ente di gestione, che ne definisce e determina il funzionamento. Resta però, io credo, di fondamentale importanza che questa dimensione sia oggetto di riflessione e attenta valutazione da parte di chi dirige i servizi e da parte di chi vi opera, perché, se la gestione associata possiede alcune potenzialità per limitare i rischi sopranominati, questo non significa che essa sia di per sé sufficiente a garantire ai servizi uno spazio di azione e un potere di negoziazione rispetto agli altri soggetti in campo.

La dimensione di intervento e la vicinanza al territorio

I servizi per la tutela dei minori non sono tutti uguali e non fanno tutti le stesse cose: a partire dalle differenti professionalità collocate al loro interno (assistenti sociali, psicologi, educatori) e dalle scelte – spesso di tipo politico- che ne determinano il funzionamento, i servizi si collocano lungo un continuum che vede due estremità.  Da una parte servizi che si occupano in modo esclusivo di interventi dettati da Provvedimenti dell’Autorità Giudiziaria, e dall’altra servizi che intervengono,  in modo più generale, per rispondere a bisogni di supporto alla genitorialità e di promozione del benessere dei minori, siano essi connessi a provvedimenti della Magistratura o richiesti autonomamente dalle famiglie o dai minori stessi.
Se ognuna di queste forme ha pro e contro, e può essere perseguita in una logica di qualità degli interventi, spesso un rischio che vi è strettamente legato è la scarsa chiarezza delle scelte intraprese e delle motivazioni a monte di tali scelte, anche e soprattutto per chi dentro ai servizi opera e agisce e per i cittadini che di quei servizi sono i destinatari.
Questa dimensione si connette poi ad un’altra, relativa alla vicinanza al territorio e al lavoro di rete. Pur nella evidente necessità per ogni servizio di tutela di lavorare all’interno di una rete di altri servizi, che consentono la concretizzazione dell’intervento attraverso percorsi di accompagnamento educativo e di sostegno alla genitorialità, è chiaro che servizi con funzioni differenziate (più o meno “specialistiche” ) debbano definirsi una rete di collaborazioni adeguata e, cosa non da poco, strumenti e metodi  che ne consentano un funzionamento ottimale.
Il rischio che i servizi per la tutela corrono in questo senso è quello di una logica fortemente autoreferenziale che rende complicate e disfunzionali le relazioni con gli altri servizi, utilizzati “al bisogno” e scarsamente coinvolti in una riflessione aperta circa la logica e la modalità migliore per realizzare un percorso di protezione, aiuto o sostegno del minore e/o della sua famiglia.

Dunque quale connessione tra scelte organizzative e gestionali e qualità ed efficacia dei servizi ?

Dalle dimensioni di analisi e dagli interrogativi qui riportati è chiaro quanto le scelte organizzative e gestionali dei servizi abbiano il potere di incidere sulla loro qualità. La dimensione organizzativa, pur nella sua complessità appena evidenziata, non è però la sola variabile interveniente: nei servizi per la tutela dei minori anche la dimensione professionale, quella metodologica e quella relazionale sono essenziali per costruirne una visione sufficientemente articolata.
Dall’attività di consulenza, formazione e assistenza tecnica realizzata come IRS in questi anni con diversi servizi e progetti che si occupano di tutela, mi sembra utile trarre alcune considerazioni:

• L’importanza di motivare e dare un significato chiaro alle scelte e ai mutamenti organizzativi e gestionali in connessione a una valutazione di qualità e di efficacia degli stessi.  A fronte della varietà – appena descritta – delle forme che i servizi per la tutela dei minori assumono in Lombardia, un elemento che spesso si incontra in quanti vi operano a diversi livelli è la scarsa consapevolezza delle potenzialità e dei rischi connessi alla propria specifica scelta organizzativa e gestionale. Come appena evidenziato, invece, il fatto di gestire un servizio in un modo piuttosto che in un altro, incide su tutte le dimensioni sopra illustrate: sulla relazione con la Magistratura e con il livello politico dei Comuni, sulle relazioni con gli attori della rete territoriale e sulle modalità di intervento degli operatori. Mettere in connessione la dimensione organizzativa con quella professionale e metodologica e con una definizione dei criteri di qualità dei servizi e degli interventi – in relazione a tutti i soggetti in campo (Enti Locali, cittadini, Magistratura) – è il primo passo verso l’assunzione di un’ottica valutativa. In un campo così complesso e mutevole, dove le correnti (politiche, istituzionali, economiche) spingono i servizi da una parte all’altra credo che questa risulti imprescindibile per mantenere dritta la barra e non perdere di vista una dimensione di senso.
• La necessità di coinvolgere gli operatori dei servizi in queste riflessioni: la complessità del campo, la molteplicità dei soggetti,  i mutamenti continui degli assetti organizzativi e delle scelte politiche, la mole di lavoro e i tanti passaggi istituzionali delle informazioni, fanno sì che spesso gli operatori riportino un senso di smarrimento rispetto alle logiche perseguite,  rispetto a cui non riescono a ritrovare motivazioni connesse alla qualità degli interventi ma solo strategie di contenimento dei costi, di propaganda politica o di risposta esecutiva ai mandati della Magistratura. E in un servizio ad altissima qualità relazionale come sono questi, lo smarrimento di un operatore si riflette inevitabilmente nello smarrimento delle persone con cui lavora e a cui dovrebbe essere di aiuto. Aiutare gli operatori ad orientarsi rispetto alle scelte, e coinvolgerli nel definire i criteri di qualità degli interventi, può aprire spazi di pensiero e di assunzione di uno sguardo di insieme che spesso si perde nella specificità delle singole situazioni affrontate.
• L’urgenza di definire strumenti di lavoro, professionali e metodologici, che orientino gli operatori: se assumiamo il fatto che un’organizzazione funziona bene nella misura in cui consente a chi opera al suo interno di lavorare al meglio delle sue potenzialità, compito degli Enti che gestiscono servizi di tutela è quello di sostenere i propri operatori attraverso strumenti e supporti metodologici e professionali (a partire da formazione e supervisione, ma anche attraverso strumenti di lavoro) che ne valorizzino le competenze e che li aiutino a ricondurre il proprio lavoro a una cornice di senso, di validità e di efficacia che non può essere discrezionalmente definita dal singolo operatore. Come valutare il grado di protezione o di rischio per un bambino e le capacità genitoriali, come restituire gli elementi raccolti nel corso di un’indagine sociale ai soggetti che devono esserne informati, come costruire relazioni proficue con i minori e le famiglie per fare sì che gli interventi siano efficaci, come attivare e costruire collaborazioni con gli altri soggetti della rete, sono tutti elementi che attengono sì alla dimensione professionale degli operatori ma che è utile siano messi a sistema e co-costruiti a livello più ampio.
• L’opportunità che – a un livello macro rispetto ai singoli servizi – si proceda in una riflessione ad ampio spettro che, a partire dall’universo variegato appena raccontato, arrivi non a definire un modello univoco di servizio – l’adeguamento dei servizi alle caratteristiche specifiche dei territori, pur nel rispetto di alcuni elementi imprescindibili,  resta a mio parere un elemento essenziale – quanto a  individuare cosa è funzionale e cosa non lo è, che cosa si può effettivamente considerare un servizio per la tutela dei minori e cosa no, quali siano gli elementi essenziali che ne  consentono qualità ed efficacia  e all’interno di quali politiche per i minori si inscrivano questi servizi.

La ricerca voluta dal NEASS sopra nominata, così come i lavori avviati dall’Ordine degli Assistenti Sociali della Lombardia su questo tema, sono certamente passi importanti per proseguire il dibattito e per arrivare a riflessioni condivise. Resta tuttavia importante che tale dibattito si allarghi anche ai livelli istituzionali e al livello politico, ente regionale compreso, che si possa in questo senso porre in una relazione di ascolto e supporto ai territori valorizzando una lettura e una visione d’insieme di cui altri enti e istituzioni non dispongono.

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