La conciliazione è un processo di decisioni e azioni
“…The task of “deciding” pervades the entire administrative organization quite as much as does the task of “doing”. A general theory of administration must include principles of organization that will insure correct decision making just as it must include principles that will insure effective action”.
Si tratta di una delle prime affermazioni di “Administrative Behavior” (“Il comportamento amministrativo”), opera di Herbert Simon, che insiste sulla necessità di porre maggiore attenzione ai processi decisionali piuttosto che soltanto su quelli del “fare”, quelli meramente “operativi”.
Simon è tra quegli studiosi che concepisce l’organizzazione come un processo, una dinamica, un flusso costante di decisioni e azioni di un gruppo di individui che le pongono in atto per il raggiungimento di obiettivi condivisi. Ed è in tale accezione che egli studia l’efficacia degli strumenti adottati. L’organizzazione diviene così una sorta di processo euristico di condivisione di nuove conoscenze, di crescita e maturazione delle competenze, di migliore definizione degli obiettivi e conseguente riorganizzazione dell’impianto regolatorio del processo osservato e quindi rimesso in circolo.
In questo senso, le iniziative promosse da Regione Lombardia negli ultimi anni nell’ambito della conciliazione vita-lavoro, diventano interessanti banchi di prova di un nuovo modo di concepire l’esercizio dell’amministrazione, inteso come la capacità di regolazione e governo di un qualsiasi disegno organizzativo, sia esso privato o pubblico.
Le iniziative di Regione Lombardia
Regione Lombardia, fin dal 2010 lanciò infatti una Road Map per la conciliazione che doveva avere nel coinvolgimento degli stakeholder territoriali, nella analisi dei bisogni e nel metodo del coordinamento aperto, le sue parole chiave. E su questa iniziale traiettoria si è innestata la delibera regionale 381/2010, di recepimento dell’intesa stato-regioni che assegnava alla regione circa 6 mln di euro per interventi di conciliazione.
La batteria di strumenti della delibera 381 (dote alla persona nella forma di un voucher che consentisse un abbattimento delle spese per l’accesso ai servizi di cura; risorse agli enti locali per le reti tra imprese; la sottoscrizione di Accordi Territoriali di Conciliazione), era caratterizzata dalla volontà di alimentare una filiera decisionale coerente con gli obiettivi più generali di Regione legati principalmente all’incremento dell’occupazione femminile ridimensionando il fenomeno delle dimissioni delle madri nel primo anno di vita del figlio, ridurre gli effetti collaterali negativi causati da periodi di assenza per congedo troppo lunghi e non sempre legati alla volontà della mamma ma più spesso dalla sua impossibilità di trovare soluzioni organizzative adeguate, rendere le condizioni di lavoro e le organizzazioni di lavoro più family friendly includendole nel processo e presentando loro la conciliazione come una opportunità, concedere autonomia decisionale e finanziaria agli enti e soggetti locali chiamati ad avere un ruolo strategico nel processo individuando correttamente i bisogni del territorio e le relative risposte, favorire la contrattazione di secondo livello e la flessibilità organizzativa interna alle aziende.
Con la dgr 381/2010, così come per la recente dgr 1081/2013 (seppure con risorse dimezzate) il tono, la strumentazione, gli obiettivi, il disegno del processo auspicato intendono porsi come cornici regolatorie più che come prescrittive istruzioni per l’uso, con la differenza che con la delibera più recente (la 1081/2013) Regione rinuncia alle doti alla persona scegliendo di supportare interventi sperimentali a livello territoriale e di rinnovare la sottoscrizione degli Accordi Locali.
La scelta di Regione Lombardia, rispetto alle politiche di conciliazione, rappresenta a livello nazionale pressoché un unicum, se si escludono i Patti Territoriali di Genere della Puglia, ma anche una sfida che si potrà decretare vinta soltanto quando gli Accordi Locali e le relative Alleanze di Conciliazione sapranno sopravvivere alla contrazione di risorse economiche cui assistiamo.
Alcuni esiti del processo di conciliazione regionale
I risultati sono peraltro confortanti: a fine 2012 (i numeri non sono cambiati sensibilmente, ma siamo in attesa della prossima fase di monitoraggio) erano stati sottoscritti 13 Accordi Territoriali che prevedevano il coinvolgimento nelle azioni progettuali di 443 soggetti tra promotori e aderenti.
La recente delibera 1081 prevede che gli Accordi vengano rinnovati e che Regione finanzi 15 Piani di Azione che devono includere progetti candidati da partenariati pubblico-privati ovvero Alleanze Locali di Conciliazione capaci di darsi obiettivi in grado di sopravvivere al consumo delle risorse economiche.
Regione Lombardia ha inteso in questo modo stimolare il dialogo tra enti locali con mission e deleghe diverse (dalle Aziende Sanitarie Locali alle Camere di Commercio, dai Comuni alle Consigliere di Parità e infine alle Province), affrancando il tema della conciliazione vita-lavoro da una accezione riduttivamente legata alle questioni di genere o alle sole politiche sociali, o, tuttalpiù, all’area della Responsabilità Sociale di Impresa, per promuoverlo al rango di tema prioritario dell’agenda economica e dello sviluppo territoriale.
Tale approccio innovativo ha comportato reazioni diverse e contrastanti sui vari territori così come esiti differenti. Alcune realtà avevano già avviato percorsi coerenti con la proposta regionale: le Camere di Commercio si erano già attivate e avevano già costruito un dialogo costante ed efficace con le Province e le Consigliere di Parità. Mantova e Monza e Brianza sono state le prime province a sottoscrivere gli Accordi del 2010 proprio perché i processi locali di conciliazione erano stati avviati da tempo, spesso a margine della candidatura di progetti presentati dalle aziende ai sensi dell’art 9 legge 53/2000.
L’individuazione di Asl come capofila degli interventi ha rappresentato un elemento di discontinuità che se da un lato ha creato disorientamento nei soggetti che rappresentavano il mondo economico e le imprese, dall’altro ha richiesto una accelerazione dei processi di dialogo e confronto tra enti con mission apparentemente molto distanti tra loro, nella direzione di un avvicinamento tra prospettive di analisi e di azione che fino al giorno prima erano confliggenti.
A ciò si aggiunga la concentrazione di una molteplicità di strumenti attivati da Regione nello stesso periodo, da direzioni e organismi regionali diversi, tutti relativamente nuovi e innovativi, non sempre perfettamente coordinati o accompagnati da una logica consequenzialità che hanno richiesto al livello locale un ulteriore sforzo di coordinamento operativo che ha in parte reso più difficoltosa la condivisione e costruzione di strategie di medio e lungo termine.
L’autonomia territoriale nella definizione della struttura organizzativa
L’aspetto della governance e del coordinamento degli obiettivi, strategie e interventi a livello locale resta tutt’oggi un grande tema di riflessione, soprattutto in questa fase di revisione e riforma dei livelli istituzionali e relative deleghe, riflessione che presumibilmente accompagnerà i prossimi due anni di realizzazione dei piani.
L’esercizio di governo dei processi locali, al di là dei ruoli individuati a livello regionale e coerentemente col principio di sussidiarietà, dovrebbe lasciare spazio ad un certo margine di autodeterminazione che non sempre gli enti locali sono in grado di occupare e sfruttare.
La capacità di autoregolazione di un gruppo di individui e di organizzazioni richiede grande volontà, competenze, unitarietà di intenti, tempo e risorse da dedicare al coordinamento. Per questo spesso i territori abdicano al loro “diritto” ad autoregolarsi per l’impossibilità di ridefinire nuove regole su qualsiasi ambito della vita sociale ed economica delle comunità.
Nel 2010, ad esempio, alcune realtà territoriali hanno modificato la struttura di accordo proposta da Regione individuando due Presidenti del tavolo politico anziché uno e ridefinendo numero, ruoli e compiti degli altri organismi, prevedendo un doppio livello di adesione agli Accordi (sottoscrittori e aderenti). Si è trattato dei territori che avevano già individuato un equilibrio istituzionale efficace che non potevano permettersi di vedere compromesso dalle proposte di livelli istituzionali più alti.
Ancora oggi non è semplicissimo gestire il delicato equilibrio tra modelli di governance proposti dall’alto e ridefinizione degli stessi sulla base delle esigenze locali. Tale difficoltà ha ragioni normative ma anche culturali oltre che infine, organizzative.
Il difficile compito del governo
Citiamo dalla relazione conclusiva della Attività di Assistenza Tecnica realizzata da Variazioni:
“..Si registra però nella fase di avvio del processo, un affaticamento dovuto ad una molteplicità di fattori, quali la difficoltà ad esercitare un ruolo di governance organizzato e consapevole, capace di individuare il giusto confine tra l’autonomia locale e la necessità di strumenti di supporto. […]. Tale relativa difficoltà è da ascrivere alla tipologia stessa di sperimentazione ed alla molteplicità degli strumenti messi a disposizione che, da un lato, hanno sollecitato positivamente il territorio, dall’altro lo hanno costretto a tempi, ritmi, soluzioni, strategie cui il territorio stesso non era abituato. … […]
Dal monitoraggio dei risultati delle azioni previste dalla dgr 381/2010 e segg., condiviso all’interno dei gruppi di coordinamento, si configurerebbe una correlazione tra il livello di consolidamento, partecipazione e funzionamento della rete locale da un lato e il numero di doti, misure, progettualità attivate dall’altro.”
Nella fase di monitoraggio del processo realizzata da Variazioni, gli enti sottoscrittori degli accordi sono stati invitati ad esprimersi rispetto alle difficoltà incontrate nell’avvio e realizzazione dei Piani di Conciliazione locale. Mentre su molte delle aree rispetto alle quali è stato chiesto un posizionamento agli enti (“adottare nuovi linguaggi”, “condurre il processo”, “orientare l’azione all’obiettivo”, “possedere una struttura organizzativa adeguata”, “favorire il cambiamento”, “favorire la coesione e il dialogo territoriale”) si sono evidenziate posizioni discordanti in base ai territori, alla fase di avanzamento dell’esperienza, alla motivazione dei soggetti in campo, ecc, sulle aree “conduzione del processo” e “possedere una struttura organizzativa adeguata”, le Asl di tutta la regione hanno evidenziato in modo univoco e all’unanimità quanto queste costituissero una difficoltà.
D’altra parte avviare, condurre, animare processi che presuppongono un cambiamento culturale richiede certamente competenze amministrative che però, come i padri delle scienze organizzative ci insegnano, presuppongono la valorizzazione della dimensione della decisione altrui e una efficacia nella analisi e conoscenza dei comportamenti dei soggetti in campo.
Un processo inarrestabile ma migliorabile
Insomma, molto è stato fatto, sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo. Il numero di soggetti coinvolti è significativo, il livello di innovatività delle proposte interessante (ad oggi, ancora prima della pubblicazione del decreto contenente le indicazioni operative per la attuazione della dgr 1081, alcuni territori hanno già rinnovato gli accordi locali, l’Asl di Milano Centro ha già annunciato la istituzione di una Agenzia della Conciliazione, la gran parte dei territori si sta già attivando per la ripartenza del processo), ma molto resta ancora da fare da molti punti di vista. Resta prioritario mettere i territori nelle condizioni di auto-dirigersi, organizzarsi, individuare i migliori modelli di governo e programmazione locale.
E’ indispensabile alimentare un meccanismo premiale che renda conveniente la conciliazione per le imprese. E’ opportuno coordinare al meglio gli interventi regionali delle varie direzioni ottimizzando risorse e conoscenze: la conciliazione merita di entrare a pieno titolo nelle politiche di sviluppo e quindi nei programmi per la competitività delle imprese, per le start-up, per i contratti di rete. E’ importante che le risorse dedicate alle sperimentazioni delle imprese non vengano disperse e che i bandi per la loro assegnazione siano semplici, comprensibili, sburocratizzati, sia quelli elaborati a livello centrale che quelli gestiti a livello locale.
Il cambiamento è già in atto ma ne apprezzeremo il pieno potenziale quando il legislatore e il disegnatore del processo sapranno resistere alla tentazione di imputare ad altri (o alla carenza di risorse) la relativa inefficacia dei provvedimenti e invece faranno tutto il possibile per rendere l’attuazione degli interventi conveniente a tutti i soggetti coinvolti, in primis alle imprese.
Il tutto nel tentativo di rendere i nostri territori, le nostre città e organizzazioni, adeguate al futuro, nell’accezione di un altro importante teorico dell’organizzazione, James Thompson, che afferma che nell’organizzazione non è importante cosa si è realizzato, ma l’adeguatezza all’azione futura: “a livello istituzionale le organizzazioni misurano l’adeguatezza al futuro in termini di soddisfacimento. Gli scenari, infatti, sono futuri e quindi per definizione incerti. Tuttavia l’adeguatezza della organizzazione riguarda anche gli elementi del task environment (campo di azione): può essere che l’organizzazione sia convinta della sua adeguatezza al futuro, ma devono esserlo anche gli altri attori significativi! I giudizi degli altri attori fanno parte della realtà dell’organizzazione.”
L’articolo costituisce uno stralcio e ulteriore approfondimento dell’articolo “Investire sulla capacità di governance per sostenere la conciliazione” pubblicato su Secondo Welfare.