L’organizzazione dei servizi di tutela in Lombardia: un panorama diversificato

L’organizzazione dei servizi che si occupano di tutela minori è, nel territorio lombardo, molto diversificata. E’ legata ad una storia locale e territoriale specifica, pur all’interno di un quadro formale normativo comune. Nella costituzione dei diversi servizi hanno pesato indubbiamente i rapporti di collaborazione e/o di forza tra le Asl e i Comuni, nonché il diverso sviluppo che ha avuto la gestione associata dei servizi (tra cui appunto la tutela minori) dopo il ritiro delle deleghe alle Asl. Alcuni territori hanno sviluppato forme organizzative più autonome, quali aziende di servizi (comunque denominate) costituite dai comuni associati nell’ambito dei Piani di zona; in Lombardia sono nella metà degli ambiti territoriali e sono quindi un soggetto ormai rilevante.
La scelta della gestione associata dei servizi che si occupano di tutela dei minori  ha costituito, infatti, per molti Comuni, in particolare quelli di dimensione molto ridotta, l’unica strada percorribile per costituire e mantenere un servizio altrimenti molto oneroso e difficilmente sostenibile. Si tratta quindi di un passaggio che per molti territori ha costituito un “salto in avanti” rispetto a una precedente gestione degli interventi di tutela spesso destrutturata e disorganizzata.
Se quindi è bene riconoscere questo movimento verso la gestione associata come un importante passaggio che ha portato alla presenza stabile di servizi riconosciuti e strutturati che si occupano della tutela dei minori, non è allo stesso modo assodato il fatto che esso sia riuscito a spingere i servizi verso il raggiungimento di un livello di intervento anche qualitativamente elevato. Si tratta di un aspetto rilevante, in particolare nell’attuale situazione di generale contrazione di risorse, che oggi interroga quanti sono coinvolti in questi servizi sia in ordine alla loro efficacia, sia alle loro possibilità di sviluppo futuro.
Certamente diverso invece è il caso, e la storia di sviluppo, dei servizi delle città capoluogo (Milano in particolare), che hanno una storia e un’organizzazione dei servizi per molti aspetti non confrontabile con quella del resto del territorio.

Le relazioni interistituzionali e le doppie appartenenze

L’organizzazione attuale e prevalente dei servizi di tutela di molti territori è generalmente centrata su équipe interistituzionali: Comuni, singoli  o associati, in collaborazione con Asl (più frequente) o con soggetti del Terzo settore.
Nel concreto questa doppia appartenenza degli operatori a due organizzazioni diverse, che hanno ovviamente modalità organizzative e di gestione del personale differenti, è una complessificazione dell’attività professionale. La doppia appartenenza, inoltre,  è spesso a più servizi oltre che a diverse organizzazioni. Non è di per sé da considerarsi necessariamente negativa, può viceversa essere una risorsa notevole perché portatrice di pensieri diversi e di letture meno cristallizzate dei problemi, un po’ come un grande fiume che è alimentato da più torrenti che vi confluiscono e confondono le loro acque. E’ tuttavia certamente più complessa la sua gestione in termini organizzativi.
Interessante in proposito è un recente articolo di Franca Olivetti Manoukian (Animazione sociale, n. 269, gennaio 2013) che parla della possibilità di lavoro attraverso un’organizzazione temporanea, in cui le diverse professionalità sono coinvolte sulla situazione: intervenendo sul singolo caso si contribuisce a costruire un funzionamento organizzativo che viene attivato secondo le necessità.
Fondamentale è tuttavia essere concentrati sul “pezzo” e lasciare in disparte, per quanto possibile, le logiche di rappresentanza. Per quanto possibile, poiché sappiamo benissimo che le istituzioni e le organizzazioni più generale, a prescindere dalle dichiarazioni di principio e formali, hanno finalità e interessi non sempre coincidenti (autoreferenzialità e auto centralità di ogni organizzazione), che condizionano in modo differenziato i margini di autonomia degli operatori.
A questo intento di allineamento di diverse organizzazioni e istituzioni rispetto a uno specifico oggetto di lavoro si è tentato di rispondere, in diversi territori, attraverso la stesura di protocolli e accordi interistituzionali che potessero definire compiti, ruoli e modalità di interazione e integrazione tra le  istituzioni coinvolte e alcune di queste esperienze sono anche state raccontate su questo stesso sito.  Se quindi da una parte alcuni tentativi e sperimentazioni si sono realizzate, e sono tutt’ora in corso, in questo senso, dall’altra pare ancora di vedere spesso un’ampia distanza tra il livello di integrazione definito dai protocolli e il livello di mediazione e integrazione che gli operatori, afferenti a diverse organizzazioni, devono raggiungere per collaborare in modo efficace.
Comunque la si veda, è chiaro che la presa in carico (e quindi la responsabilità) è collettiva:  il “caso” è competenza del sistema dei servizi, di cui le varie componenti (organizzazioni, professionisti) sono gli attori, coloro cioè che agiscono in nome e per conto di, per una specifica finalità, che da un lato è esplicitata dal contesto normativo e dell’altro appartiene ad un’etica professionale. E’ un sistema cooperativo orientato ad un fine.

Quale modello organizzativo essenziale per un servizio di tutela minori?

Concretamente e al di là degli aspetti formali e istituzionali, al fine di dare un significato operativo alle dichiarazioni di principio è necessario che un servizio tutela minori adotti un modello organizzativo con alcuni requisiti minimi, che riguardano sia le professionalità presenti sia alcune funzioni e caratteristiche imprescindibili perché un servizio possa definirsi tale e lavorare bene.
Le figure professionali che devono essere presenti per un numero di ore lavoro adeguato e proporzionale alle situazioni in carico sono:

  • gli assistenti sociali: adeguatamente formati e sempre più di uno al fine di evitare un’eccessiva personalizzazione delle situazioni in un effetto “imbuto” certamente non sinonimo di efficacia; è opportuno che tali operatori abbiano una formazione specifica, ma è anche importante una minima esperienza nei servizi di base dei comuni.
  • gli psicologi: anche per essi vale il principio di pluralità esplicitato per gli assistenti sociali, adeguatamente formati e con un approccio non limitato all’aspetto clinico o psicoterapeutico, ma decisamente orientato ad una visione più ampia, in qualche modo psico-sociale. Questo permetterebbe di connettersi meglio con una progettualità della relazione di aiuto orientata alla famiglia e al contesto reale in cui il minore vive.
  • un coordinatore: oltre a svolgere funzioni di raccordo istituzionale, ha la funzione di dare unitarietà al servizio garantendo una riflessività complessiva sulle attività e lo stimolo per un confronto continuo sulle situazioni, anche al fine di evitare eccessive personalizzazioni.
  • una consulenza giuridica stabile sia in forma di tutela degli operatori, sia come esperto consulente per le attività più strettamente connesse al percorso giudiziario dell’azione di tutela. Tale figura professionale è ancora più necessaria dopo l’entrata in vigore della legge 149 del 2001 che ha posto l’accento sull’aspetto giuridico e giudiziario della tutela del minore
  • una supervisione periodica e stabile sia a livello singolo che di gruppo da parte degli operatori dell’équipe professionale: essa permette da un lato di prendere la giusta distanza professionale dalle situazioni e conseguentemente una maggiore riflessività (capacità progettuale), dall’altro prevenire condizioni di burn out non affatto improbabili in un lavoro dove la singolarità emotiva e relazionale degli operatori è chiamata in causa (è anzi, se correttamente gestita, una risorsa)

In  realtà l’organizzazione attuale di buona parte dei servizi nei diversi ambiti presenta molte criticità: il coordinamento è spesso molto ridotto, la consulenza giuridica non è sempre presente e quando c’è, è generalmente molto limitata; la supervisione (a volte è curata dallo stesso coordinatore) è più frequentemente una rarità. E’ evidente un limitato investimento verso un servizio strutturato e stabile; la conseguenza è una frammentazione e uno scarso coordinamento delle azioni che vengono attivate, azioni molto spesso determinate da un’emergenza organizzativa. In molti territori il personale dei servizi è inoltre assunto con contratti a termine, dove non a prestazione professionale (specialmente gli psicologi) e pagato a ore e con un monte ore minimo.

E’ quindi evidente come il contesto determinato dall’organizzazione a cui l’operatore sociale appartiene (per cui lavora) è fondamentale per la reale capacità di azione professionalmente qualificata (e si presume efficace) che riesce svolgere. E’ quindi importante presidiare alcuni aspetti che in qualche modo possono rappresentare la condizione minima perché un servizio dedicato alla tutela dei minori possa avere un senso:

  • essere costituito da operatori professionali con una sufficiente competenza specifica in materia, anche se non dedicati esclusivamente;
  • avere un monte ore-lavoro dedicato sufficiente in relazione alle situazioni in carico; l’organizzazione di tale monte ore può non essere (non deve essere) necessariamente rigida (es: 15 settimanali il martedì e il giovedì), ma deve tuttavia essere evidenziata la sua specificità. Viceversa il rischio è che venga condizionata dalle emergenze “altre” e dagli adempimenti formali tralasciando una progettualità orientata alla persona;
  • essere “strutturato”:  avere cioè delle figure professionali di riferimento più meno stabili e dedicate e modalità di comunicazione e relazione tra le stesse chiaramente definite;
  • avere spazi/momenti di “riflessività” che devono essere assolutamente presidiati per dare “senso” alle azioni proposte e/o attivate. Meglio sarebbe se tali spazi fossero organizzativamente definiti attraverso il coordinamento e la supervisione;
  • proporre una formazione continua che non è solo strumento di aggiornamento del proprio bagaglio professionale, ma è anche contaminazione con altri mondi professionali e sociali;
  • garantire una logica progettuale, poiché non si può prescindere dal presupposto che un intervento di tutela è comunque un “progetto di vita”(a volte condiviso a volte imposto), agisce cioè in modo determinante sulla vita reale delle persone coinvolte.

E’ inoltre importante porre attenzione al rispetto dei “tempi”: si lavora con persone la cui vita è in un tempo che è dinamico (questione più che mai vera quando si parla di bambini o ragazzi), e in tale tempo si svolgono le relazioni e i cambiamenti che queste hanno o che possono avere. Lavorare nei servizi di tutela significa lavorare con e nelle famiglie per favorire il cambiamento di quelle relazioni che sembrano distorte e relazioni e cambiamenti hanno i loro tempi. Il cambiamento è anche un obiettivo (e, per il lavoro sociale, è indispensabile porre un obiettivo reale e realistico) che ci si pone per il futuro, oltre il qui e ora, che ha come necessario correlato la pazienza di attenderlo.
In questo contesto è da distinguere la priorità dall’emergenza, per evitare di rimanere intrappolati nel circolo vizioso della risposta immediata (qualunque risposta purché sia rapida). E’ indispensabile aprirsi spazi di riflessività, che parte da una capacità negativa, ovvero un’apertura cognitiva che permette di esplorare nuove possibilità di senso e di azione (v. Lanzara, 1992) verso una capacità di “rfiletter-si” (di interscambio) con i dati di realtà per proiettarli in una dimensione di futuro possibile.

Come garantire la qualità dei servizi?

E’ da ricordare che la tutela dei diritti dei minori e delle loro famiglie è sancita dalla nostra Costituzione, ma anche dalla normativa sovranazionale (Convenzione ONU – New York, 1989; Carta europea dei diritti del fanciullo, 1992).
Per rendere effettiva tale tutela è importante creare un sistema di servizi tutelante in senso ampio e, per fare ciò, questo deve essere a sua volta tutelato (comprese le persone che lo costituiscono), cioè messo nella condizione di essere funzionale al suo mandato. In questo senso l’orientamento dell’azione al mandato è fondamentale, pur all’interno di un contesto sociale e istituzionale reale e non teorico. E’ pur vero che il contesto attuale non aiuta, ma d’altra parte il vuoto di realtà che spesso accompagna le scelte normative/organizzative non può essere un’alibi per venir meno a tale mandato, sia da un punto di vista istituzionale che professionale.
Quali possono essere, quindi, le leve per spingere verso un innalzamento della qualità dei servizi, a partire dalla struttura organizzativa nella direzione qui esposta?  Il primo elemento da considerare è che i servizi di tutela sono da considerarsi in un certo senso dei servizi di livello essenziale, a cui i Comuni non possono sottrarsi perché sono tenuti a rispondere al mandato dell’Autorità Giudiziaria e ne sono penalmente responsabili, e questo elemento ha fatto sì, col tempo, che tutti i Comuni si attrezzassero in questa direzione.
Ma quali ulteriori spinte possono servire per allineare i servizi verso un livello di qualità più alto e più omogeneo, che possa garantire anche una risposta equa ai cittadini a prescindere dal territorio di residenza, almeno all’interno della Regione Lombardia? Le linee guida della Regione sui servizi di tutela non sembrano, a quasi 10 anni di distanza, essere riuscite in questo intento, ma l’esempio di altre Regioni che hanno continuato a normare e definire linee guida e linee di indirizzo proseguendo il lavoro in questa direzione mostra che forse si tratta di una strada percorribile, che accompagni i Comuni a strutturare servizi di qualità anche nel campo della tutela, nel rispetto delle differenze territoriali ma presidiando la presenza di requisiti essenziali che rendano questi servizi in grado di intervenire nel miglior modo possibile.
E questo è tanto più vero quanto più il pensiero è condiviso e alimentato da chi concretamente lavora sul campo.

Print Friendly, PDF & EmailScarica PDF