Ricadute territoriali: la nuova generazione dei Piani di Zona

A un anno dalla nuova triennalità, quale l’impatto delle linee guida su imprenditorialità di rete, promozione e innovazione e attivazione di risorse?

Imprenditorialità di rete

Ritengo importante una premessa che costituisce la chiave di lettura di tutto il Piano di Zona del Rhodense: esso infatti si propone di rappresentare un processo permanente di costruzione partecipata e trasmissione di conoscenza tesa a rafforzare e sostenere il network di attori che, a diverso titolo e con diversi ruoli e competenze, contribuiscono al sistema territoriale di interventi sociali. Ciò significa, per il Piano, assumersi piena responsabilità anche per le azioni di sistema e gli interventi che non sono di diretta titolarità del piano, ma che costituiscono patrimonio dell’ambito e contribuiscono in modo essenziale a costruire la rete integrata dei servizi e a valorizzare le opportunità territoriali.
Il Piano di Zona, in continuità con una tendenza già presente fin dalla prima triennalità, si è sforzato di assumere un ruolo di promotore territoriale, di regia e di catalizzatore anche per le azioni promosse dai diversi attori,  “includendole” a pieno titolo nella programmazione zonale.

E’ importante sottolineare che la costruzione di alleanze e la tessitura della rete è l’esito di un processo che si sviluppa negli anni e trova quale principale elemento costitutivo la fiducia e la credibilità che si sviluppa tra le persone che si incontrano. Un’attività che richiede in primo luogo tempo e disponibilità a integrare le proprie appartenenze e visioni con quelle dei partner; caratteri, questi, per nulla scontati e rispetto ai quali è necessario un costante lavoro di sostegno e accompagnamento, che non è semplice coniugare con la contrazione di risorse che caratterizza il momento attuale.
Si sono allora messi a fuoco una serie di problemi e orientamenti generali che, lungi dal definire molteplici azioni, identifichino un contenitore (governance), un perimetro di azione e una serie di oggetti di lavoro rispetto ai quali è importante porre l’attenzione nei prossimi tre anni.

Il Piano di Zona del rhodense, fino dalla sua prima edizione aveva attribuito alla costruzione e attivazione delle rete un ruolo centrale, investendo anche risorse (nel primo e secondo PdZ) per il sostegno di luoghi e snodi della rete territoriale, composta da terzo settore e volontariato.
In continuità con questa filosofia sono da segnalare:

• La nascita del tavolo ASL –  Ambiti, costituito da tutti i sette piani di zona dell’ASL Milano 1, da considerarsi senza dubbio uno snodo importante soprattutto in ordine all’intensità dei lavori di  confronto e concertazione su temi programmatori ma anche operativi, costituendo un importante terreno di dibattito tra territori che raggruppano circa un milione di abitanti. Molti sono stati i temi programmatori oggetto del tavolo e in particolare i requisiti di accreditamento dei servizi all’infanzia e diurni disabili, cioè gli indicatori della “qualità desiderata” per i servizi, con l’obiettivo di addivenire a requisiti interdistrettuali omogenei.
• L’attivazione di un progetto promosso dall’azienda speciale  Sercop, che coinvolge operatori del terzo settore e del volontariato del territorio, finalizzato alla facilitazione dell’uso del tempo libero per le persone disabili; il progetto è stato avviato ad inizio 2013 facendo ricorso a risorse di volontariato e dovrebbe continuare dopo l’estate in relazione all’attivazione di ricerca di fondi dall’esterno. Oltre alla realizzazione del suo obiettivo primario, esso si pone come un importante luogo di connessione per rafforzare le (già importanti) relazioni esistenti tra le agenzie operanti  nell’area disabilità.
• La costituzione di una rete promossa da CPS di Rho ed associazioni del territorio nell’ambito del piano di zona, con l’obiettivo (ambizioso) di realizzare un data base e un luogo di relazione che contenga tutte le realtà, i progetti e le attività afferenti all’area psichiatria e disabilità. Si tratta di un passo molto importante rispetto al tema di creare conoscenza, connessioni e valorizzare le realtà che operano sul territorio.
• La partecipazione attiva del PdZ alla realizzazione del progetto Ciessevi/Regione/Cariplo per la promozione della figura dell’amministratore di sostegno, quale momento importante di sensibilizzazione dei cittadini su un tema centrale rispetto alla rete di responsabilità diffuse nell’aiuto alle persone fragili.
• Il supporto ad un percorso di sostegno ai gruppi di auto mutuo aiuto, avviato nel novembre 2012  in collaborazione con l’associazione Amalo, attraverso la fornitura di una sede all’associazione e dell’appoggio logistico alle attività.

Si è ritenuto inoltre strategico intensificare i rapporti con il settore produttivo anche in relazione alla presenza di Expo nel Rhodense: il Piano di Zona, attraverso l’azienda speciale Sercop, si è orientato verso l’adesione ad un consorzio di imprese (distretto 33) costituitosi per promuovere  le realtà imprenditoriali del territorio in vista di questo evento;  le ipotesi di lavoro prevedono un collegamento organico di alcuni interventi di ambito con le imprese non solo nel ruolo di potenziali erogatori di risorse/sponsorizzazioni, ma anche quali clienti privilegiati dei servizi (ad es. NIL per adempimento L. 68 su collocamento obbligatorio, trasporto disabili).

Promozione e innovazione

Ci si sta muovendo nelle seguenti direzioni:

• Costruzione di un contesto di lavoro centrato sullo sviluppo delle attività di “tempo libero” delle persone disabili, di fuori degli spazi degli interventi istituzionali e normati (CSE, SFA, CDD, Comunità), mettendo in comunicazione e connessione le molteplici iniziative già presenti nell’ambito;
• Definizione e avvio dell’implementazione di un intervento articolato e complesso di housing sociale rivolto ai cittadini vulnerabili, ovvero nella “fascia grigia” di chi non ha accesso agli alloggi ERP ma ha sostanziali difficoltà a sostenere i costi dell’affitto; questo ha comportato la definizione di nuove e inedite alleanze e partnership progettuali con il terzo settore in una logica di forte integrazione operativa.
• Processo di riorganizzazione degli interventi connessi all’inserimento lavorativo: prendendo spunto dalla grande difficoltà generata dalla presente crisi è in corso di definizione una riflessione sul senso degli interventi di inserimento lavorativo nella logica di un allargamento delle categorie di destinatari, che comporta un profondo ripensamento organizzativo dell’intero servizio.

Attivazione di risorse

La ricerca di nuove risorse presso enti e fondazioni di erogazione non può in alcun modo sostituire la consistente contrazione delle risorse pubbliche destinate ai servizi, sia per la loro entità, sia in relazione alla tipologia di servizi che con quelle fonti possono essere finanziate; il welfare locale è infatti fondamentalmente centrato su servizi di pesante riparazione, che difficilmente possono trovare alimentazione in risorse diverse da quelle pubbliche. La ricerca di fondi presso le fondazioni e le sponsorizzazioni dalle imprese sono dunque in genere rivolte a interventi di promozione.
Con questa premessa si è comunque deciso un rafforzamento della funzione di fund raising destinandovi una unità dedicata all’interno dell’Ufficio di Piano; attualmente vengono finanziati attraverso progetti presentati alle fondazioni:

• Servizio affidi
• Interventi di integrazione scolastica a favore di minori stranieri (in parte)
• Interventi di prevenzione a favore dei giovani

Sono inoltre stati richiesti finanziamenti per:

• Housing sociale (citato sopra)
• Sportello badanti
• Iniziative per tempo libero persone disabili

Il consolidato rapporto di partnership con i soggetti del terzo settore operanti sul territorio ha consentito di attrarre altre risorse economiche destinate a servizi che, pur non essendo gestiti direttamente dall’Azienda consortile, rientrano in pieno tra gli obiettivi del Piano di Zona in termini di sviluppo dell’offerta dei servizi territoriali: si tratta di progetti riguardanti principalmente l’area materno infantile e di sostegno della genitorialità, l’area del lavoro disabili e l’area giovani.
A partire dall’anno 2013 vi è stato inoltre un incremento dell’intervento economico dei Comuni che hanno finanziato una serie di servizi, tradizionalmente sostenuti con FNPS e FNA, per scongiurarne la sospensione (sportello stranieri, spazio neutro, parte degli interventi di integrazione scolastica per stranieri).
Si è attivata anche una riflessione, sul fronte delle entrate e della compartecipazione degli utenti alla spesa, che ha condotto alla definizione di tariffe omogenee sul territorio per i servizi diurni a favore delle persone disabili.

Quali considerazioni rispetto a questo primo anno di avvio dei piani?

La scelta di costituire nel 2007 l’Azienda consortile Sercop, cui hanno aderito tutti i Comuni dell’ambito, ha costituito un terreno solido di coesione e ha certamente consentito di affrontare l’avvio di questa nuova triennalità programmatoria “critica” con maggiore slancio ed efficacia; non si è infatti registrato da parte dei Comuni un effetto “depressivo” connesso alla contrazione delle risorse, ma un rafforzamento della coesione, nella convinzione che un ulteriore consolidamento delle alleanze nel momento di difficoltà potesse rappresentare una chiave per resistere e per mantenere un livello di sostenibilità dei servizi sul territorio. La scelta di collocare l’Ufficio di Piano all’interno dell’azienda ha consentito a questo di porsi al centro di un processo di ripensamento e ristrutturazione dei servizi, che hanno conferito al momento programmatorio una indubbia importanza proprio nel compito di fronteggiare la crisi di risorse.
Questo a partire dall’idea già maturata dal secondo piano di zona (2005), che la programmazione non dovesse incentrarsi sulla allocazione di FNPS e FNA ma lavorare su un indirizzo rispetto a tutte le risorse immesse dai Comuni nel sistema, a partire da quelle gestite direttamente dall’Azienda consortile. Tutto ciò considerando il fatto che la contrazione delle risorse non riguarda esclusivamente i trasferimenti nazionali, bensì in misura ancora maggiore la finanza propria dei Comuni e i cittadini più in generale.

Credo che il maggiore presidio di efficacia della programmazione locale sia dato dall’azione dell’Ufficio di Piano, sempre più orientata alla lettura coerente dei problemi del territorio e alla ricerca di linee di azione condivise tra i numerosi attori (Comuni, Asl, terzo settore), indirizzando i servizi e le scelte strategiche verso la risposta ai problemi in una logica di territorio ampio (ad es. scelte programmatorie rispetto ai posti asili nido o verso bisogni dei minori disabili).
In altre parole  un’azione di sostegno e accompagnamento a favore dei servizi nella lettura delle dinamiche complesse determinate dalla crisi, in una ricerca di maggiore integrazione tra gli attori che a diverso titolo intervengono: problemi articolati e complessi non possono essere, infatti, affrontati con letture monocratiche e semplicistiche, ma richiedono l’azione congiunta e integrata di tanti attori con una rinnovata capacità di “lavorare assieme”. Questo porta con sè anche due criticità di fondo: “lavorare insieme” richiede tempo e spazi dedicati, mentre i servizi sono ormai sotto assedio e schiacciati da una quotidianità che chiede risposta a bisogni impellenti, difficile da sostenere; in secondo luogo “lavorare assieme” rimanda alla necessità di incidere in modo profondo sulle visioni e sulle culture  professionali degli operatori.

In questo primo anno ha avuto centrale importanza il tema della “ricomposizione” dell’offerta di servizi a partire dal principio della centralità e dell’unitarietà della persona: a fronte di una domanda unitaria in capo alle persone i nostri servizi elaborano spesso risposte frammentate, non tanto in relazione all’articolazione del bisogno, bensì ai caratteri dei singoli servizi erogatori. Le direzioni intraprese si muovono tra l’Azienda, i Comuni dell’ambito, e l’ASL (attivazione di un  progetto integrato in tema di disabilità e accesso ai servizi domiciliari) e nei confronti della spesa individuale dei cittadini (badanti).
Si è quindi composto un piano che in sede di avvio ha avuto come principale faro il tema della sostenibilità nel medio periodo, in una logica che potremmo definire di “riduzione del danno” (generato dalla contrazione di risorse) e di “messa in sicurezza” dei servizi strategici come definiti dal piano, aprendo una riflessione generale sull’appropriatezza dei servizi erogati e sulla conseguente loro capacità di rispondere ai bisogni e ai problemi del territorio. In questo senso si è data una importante enfasi al momento della valutazione dei servizi, sia attraverso risorse interne (costituzione di un ufficio valutazione che opera inizialmente sui servizi accreditati), che con incarichi esterni mirati alla valutazione dei servizi erogati a livello di ambito.

Da ultimo va detto che il modello centrato su conoscenza, alleanze e percorsi di integrazione, per essere efficacemente sostenuto e portato avanti, necessita di un importante apporto di risorse economiche e professionali; una criticità di fondo consiste nell’avere rilanciato una idea di programmazione “alta” e condivisibile, non accompagnata da una dotazione di risorse “di sistema” atte a sostenerla. Nel caso rhodense le risorse economiche che intervengono nella programmazione zonale sono di diretta provenienza dell’Azienda speciale e quindi dei Comuni, e possono essere sostenute solo grazie al fatto di essere inserite in un contesto aziendale,  in funzione di  supporto alla produzione di servizi.

Quali obiettivi per il triennio?

Nella definizione degli obiettivi si è scelto di non ispirarsi alle tradizionali aree di intervento bensì di mantenerne un carattere generale e trasversale in modo da meglio rispondere ad una logica di unitarietà della persona e di ricomposizione dell’offerta in relazione a bisogni omogenei.
Nella tabella in allegato LINK! si riportano i principali obiettivi da piano di zona rispetto ai quali si è consolidata una operatività in questo primo anno.
Per quanto attiene alla composizione del budget della programmazione zonale vi è da registrare un significativo spostamento dell’asse dei finanziamenti in capo ai Comuni che passano da un contributo di circa il 72% del valore complessivo dei servizi prodotti nel rhodense nel 2010 ad un 75% nel 2012 fino all’oltre 78% previsto per l’anno corrente; le quote a carico dell’utenza rimangono sostanzialmente invariate negli anni (intorno al 13%) mentre si riducono in modo importante le fonti di derivazione nazionale e regionale. Si osserva un costante incremento della spesa dei Comuni, anche in termini assoluti, che in alcuni casi va a sostituire le fonti di derivazione nazionale, in altri cresce in risposta a maggiori bisogni espressi.
A tale proposito va sottolineato che a partire da metà 2010 (e quindi nel precedente PdZ), essendo già evidenti i segni della riduzione di risorse che avrebbe colpito il sistema zonale dei servizi, era stato attivato un piano di razionalizzazione degli interventi, che si era ispirato a tre criteri:

• Valutazione di appropriatezza dei servizi erogati rispetto ai bisogni a cui andavano a rispondere
• Numerosità dell’utenza
• Priorità nel mantenimento dei servizi che comportavano delle competenze e dei saperi organizzati, rispetto agli strumenti comportanti trasferimenti in denaro (eventualmente rapidamente riattivabili in  caso disponibilità di risorse)

Si sono quindi intraprese le seguenti azioni, che hanno comportato la sospensione di alcuni interventi:

Come si vede i Comuni hanno assunto un ruolo di responsabile tutela del sistema di welfare locale,  intervenendo in numerosi casi con risorse proprie (a partire dal 2013) per far fronte al venire meno delle fonti di derivazione nazionale. Un movimento positivo e di attenzione che dovrà essere tuttavia misurato e riprogrammato anno dopo anno in relazione alla fortissima pressione alla quale anche le risorse proprie dei Comuni sono sottoposte.

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