Le regole del gioco
I Comuni lombardi presentano una spesa per interventi e servizi sociali medio-alta rispetto al panorama dell’Italia del Centro Nord (tab. 1, valori pro-capite), a testimonianza di un livello abbastanza elevato di diffusione di servizi di welfare locale (si pensi ai nidi o alla presenza di servizi per anziani).
Tab. 1 – Spesa corrente per la funzione sociale*, impegni, pro capite 2010 e tassi di variazione spesa.
| pro-capite2010 (€) | variaz. (%) 2009-2010 | variaz. (%) 2006-2010 | |
| Emilia Romagna |
195,6 |
2,6 |
17,9 |
| Lazio |
107,4 |
2,5 |
43,9 |
| Liguria |
141,4 |
-3,7 |
10,1 |
| Lombardia |
153,2 |
-0,8 |
8,1 |
| Marche |
145,3 |
-3,5 |
28,2 |
| Piemonte |
139,3 |
1 |
9,70 |
| Toscana |
151 |
6,2 |
21,4 |
| Umbria |
110,8 |
2,4 |
14,7 |
| Veneto |
116,5 |
-0,7 |
9,6 |
*al netto del servizio necroscopico e cimiteriale, Fonte Ifel, Il quadro finanziario dei comuni 2012
L’aspetto su cui di solito ci si sofferma meno è quello relativo al finanziamento di questa spesa. Come noto i Comuni – singolarmente o in forma associata – per assicurare gli interventi sociali producono direttamente questi servizi o acquistano prestazioni dai gestori del welfare locale: ciò si traduce in uscite/spese per i bilanci municipali (per dare un’idea in Lombardia nel 2010 il 17,3% della spesa corrente è stato dedicato a questa funzione Nel 2010, ultimo anno per cui esistono dati disponibili, il 7 % circa della spesa dei Comuni lombardi è stata finanziata con fondi dello Stato, prevalentemente con il Fnps e il Fondo per le Non Autosufficienze (si considera la quota che la Regione ha trasferito agli ambiti territoriali). Il contributo della Regione si attesta sul 5,6%, mentre le compartecipazioni degli utenti (rappresentate dalle entrate specifiche dei Comuni lombardi per questi servizi) hanno finanziato il 12,5% della spesa. Si sottolinea il ruolo importante di quest’ultima componente: in Lombardia il grado di copertura del costo dei servizi con entrate tariffarie è particolarmente sostenuto rispetto alle altre Regioni (per i valori specifici si rimanda a all’articolo “Spesa sociale dei comuni lombardi: inizia la frenata“. Tab. 2 – Il finanziamento della spesa sociale dei Comuni lombardi, 2010 1.516.301,0 100,0% 85.200 5,6% 44.000 2,9% 47.000 3,1% 13.400 0,9% 104.400 6,9% 189.353 12,5% 1.137.348 75,0% Fonti: *Istat, I rendiconti delle amministrazioni comunali 2010 (al netto del servizio necroscopico e cimiteriale) e delibere di riparto fondi Si può tentare di comparare il peso sopportato dai Comuni lombardi con la situazione presente nelle altre Regioni (Fig. 1) [4]. Il risultato è che le amministrazioni di questa regione finanziano con risorse proprie una quota di spesa tra le più elevate a livello nazionale (89,7%). Da cosa dipende questa elevata incidenza? Per quanto ovvio il peso per i Comuni è elevato quanto più è forte il loro livello di impegno negli interventi sociali; viceversa se i finanziamenti ricevuti dagli altri livelli di governo sono esigui, aumenta il carico per i municipi. Nel corso dell’ultima legislatura regionale il contributo regionale sul Fondo Sociale è stato ridotto in maniera abbastanza incisiva (dai 90,8 milioni del 2008 ai 70 milioni del 2011-2013). [1] E’ stato rapportato, per ciascuna regione, il totale delle risorse per le politiche sociali trasferito agli enti locali (la quota del totale delle risorse per le politiche sociali trasferita agli enti locali, pag. 16 del Monitoraggio ministeriale sul Fnps 2009 )alla spesa sociale del 2009 (Fonte Istat, Indagine sulla spesa per interventi sociali dei comuni singoli o associati). La quota finanziata dai comuni è ricavata per differenza (complemento al 100%).
Sul finanziamento del welfare locale da sempre esistono poche certezze. A differenza della sanità, che può contare su un fondo preciso per assicurare il fabbisogno per erogare i Lea, per i servizi sociali non si è ancora arrivati alla definizione di un sistema completo di finanziamento (definizione del fabbisogno, definizione dei soggetti a cui attribuirlo, regole di contribuzione degli oneri tra Stato-Regioni e Enti Locali). La L. 328/2000 faceva vagamente riferimento a un mix di fonti[2]. Anche il processo federalista non è stato ancora in grado di fornire formule concrete sul coinvolgimento dei vari soggetti istituzionali nel finanziamento dell’assistenza locale[3].
Di fatto oggi sono varie le fonti che contribuiscono a questa spesa. Innanzi tutto i fondi nazionali: il Fnps è il contenitore che originariamente avrebbe dovuto raccogliere tutti i vari fondi di settore, nel tempo affiancato da ulteriori canali a sostegno di interventi specifici (Fondo per le non autosufficienze, Piano Nidi-Famiglia ecc). Altre risorse provengono dai bilanci regionali (le risorse proprie con cui le regioni affiancano i fondi statali che confluiscono nei fondi sociali regionali). I Comuni (singoli e associati) ricevono tra le proprie entrate questi contributi statali e regionali e, per di più, richiedono agli utenti una compartecipazione al costo dei servizi. Tutto ciò che non trova copertura in queste fonti – per via residuale – resta a carico dei bilanci comunali.
Come avviene questo riparto degli oneri per la spesa sociale dei Comuni lombardi?
Si pensi, ad esempio alla situazione delle tariffe dei nidi particolarmente elevate a confronto del resto del paese (si veda l’articolo “Asili nido lombardi: aumentano i posti disponibili e crescono le rette“).
Ne consegue che i tre quarti della spesa nel 2010 risultavano oneri a carico degli stessi comuni (Tab. 2).
v.a. (migliaia eur)
%
Spesa sociale comuni*
Fondo sociale regionale
a.Fnps
b.F.Naz.Non Autosufficienza
c.Intese famiglia-nidi
Finanziamento Stato=a+b+c
Entrate dei comuni per la funzione sociale*(compartecipazioni)
Risorse proprie comuni
In Lombardia un livello di spesa medio-alto per la funzione sociale si combina ad un finanziamento regionale non particolarmente sostenuto (per un confronto tra Regioni si rimanda all’articolo “Reintegro del fondo sociale: manovre regionali a confronto” ). Inoltre, a parità di fondi nazionali, i territori lombardi sono penalizzati dalla singolare prassi regionale di non trasferire integralmente agli ambiti distrettuali le risorse nazionali, ma di trattenerne una parte per progetti gestiti centralmente dalla Regione[6].Le aspettative
Queste peculiarità e le dinamiche del sistema di finanziamento potrebbero avere in qualche modo inciso sull’evoluzione della spesa sociale in Lombardia. Infatti, mentre nel resto del Paese fino al 2010, nonostante le tensioni della finanza locale, è proseguita l’espansione di questa spesa (+3,2% nell’ultimo anno rilevato dall’Ifel), in Lombardia si registrano già i primi freni (-0,8%, Tab. 1).
E’ vero che non si tratta dell’unica Regione a sperimentare un segno negativo, ma ciò su cui vale la pena riflettere è che i Comuni lombardi hanno perso quel vantaggio di investimenti nel sociale che mostravano qualche anno fa. Rispetto ad altre Regioni la forte dipendenza di questi interventi dalle risorse proprie municipali, in un clima di particolare austerità per i bilanci di queste amministrazioni, potrebbe aver contribuito a frenare gli investimenti in questo settore.
Se consideriamo che negli ultimi due anni è venuto completamente a mancare il sostegno dei fondi nazionali e il fondo sociale regionale si è ulteriormente affievolito, è evidente che oggi al pagamento del conto partecipino quasi integralmente cittadini e Comuni. Le difficoltà finanziarie che entrambi questi soggetti sperimentano nella fase attuale sono tali da far presumere che la conservazione dei livelli storici della spesa per gli interventi sociali in questa Regione sia a forte rischio.
[2] A parte qualche singolarità delle regioni a statuto speciale, nelle altre regioni la pressoché totalità del Fnps è trasferito agli enti locali (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2012), “Il Fondo Nazionale per le Politiche Sociali-Monitoraggio annualità 2009”, pag 13). In Lombardia la regione nel 2009 è arrivata a trattenere il 46,6% del Fnps e, negli anni più recenti, circa un quinto del suddetto fondo.
[3] E’ il rapporto tra spesa per la funzione sociale (al netto del servizio necroscopico e cimiteriale) e la spesa corrente (Elaborazione Ls su dati Ifel, Il quadro finanziario dei comuni 2012).
[4] Art. 4 L. 328/2000: “c1. La realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali si avvale di un finanziamento plurimo a cui concorrono, secondo competenze differenziate e con dotazioni finanziarie afferenti ai rispettivi bilanci, i soggetti di cui all’articolo 1, comma 3.
c2. Sono a carico dei comuni, singoli e associati, le spese di attivazione degli interventi e dei servizi sociali a favore della persona e della comunità, fatto salvo quanto previsto ai commi 3 e 5.
c3. Le regioni, secondo le competenze trasferite ai sensi dell’articolo 132 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, nonchè in attuazione della presente legge, provvedono alla ripartizione dei finanziamenti assegnati dallo Stato per obiettivi ed interventi di settore, nonchè, in forma sussidiaria, a cofinanziare interventi e servizi sociali derivanti dai provvedimenti regionali di trasferimento agli enti locali delle materie individuate dal citato articolo 132”
[5] I decreti attuativi della L.42/2009 hanno individuato l’assistenza tra le materie per le quali dovrà essere assicurata copertura integrale dei fabbisogni locali. Tuttavia non è stato ancora precisato se le dotazioni standard per questi bisogni saranno attribuite alle regioni oppure ai comuni e si è ancora lontani dalla definizione di regole per quantificare il fabbisogno di ogni territorio.
[6] I dati della tab. 2 e della fig.1 derivano da fonti diverse e non si riferiscono alla stessa annualità. Inoltre si precisa che il confronto realizzato sui dati Ministeriali non tiene conto delle compartecipazioni degli utenti, elemento non rilevato da quell’indagine.