Il contesto delle fonti di finanziamento
Il budget per il welfare sociale gestito dalla regione viene alimentato da diverse fonti di finanziamento. L’importanza dei vari attori nella gestione delle risorse è influenzata innanzi tutto dall’evoluzione che sperimentano queste singole fonti. E’ utile ricordare brevemente il quadro delle risorse disponibili nell’ultimo triennio (per maggiori dettagli si rimanda all’analisi recentemente pubblicata su questo sito).
La legislatura appena terminata è stata un’epoca contrassegnata innanzi tutto dai tagli ai fondi nazionali per le politiche sociali. Analogo trend ha subito il Fondo Sociale Regionale, a causa del contributo della regione ridimensionato a 70 milioni rispetto agli 85,2 del 2010.
La terza fonte di finanziamento, quella delle risorse di carattere sociosanitario, ha conosciuto uno sviluppo importante, grazie all’espansione del fondo sanitario nazionale (almeno fino al 2012) e all’azione della regione che nell’utilizzo di queste risorse ha ampliato la quota assegnata alla gestione Assi. Nel 2013, tuttavia, anche questa fonte si stabilizzerà. La Giunta nella scorsa legislatura oltre al finanziamento sanitario corrente annuale ha gestito una non trascurabile partita di residui di fondi sociosanitari non impegnati dai predecessori1 .
Questi fenomeni hanno inciso sulle dimensioni dei vari flussi, rispetto ai quali la regione ha definito il ruolo dei vari soggetti coinvolti.
In che modo i vari attori sono stati coinvolti nella gestione del budget per il welfare?
Ripercorriamo sinteticamente il ruolo dei vari soggetti istituzionali nella gestione del budget per il welfare (Fig. 1), sottolineando le novità organizzative dell’ultimo triennio.
Nonostante il budget in questione ricada sotto la regia di un unico assessorato, la storica scelta lombarda, confermata nel corso della legislatura, è stata quella di impostare una gestione nettamente separata tra i flussi di carattere sanitario e quelli sociali. Ciò significa che, seguendo percorsi distinti, le risorse del Fsn per l’Assi vengono affidate alle Asl, mentre i finanziamenti per le politiche sociali (fondi nazionali e fondo sociale regionale) sono spesi dagli ambiti territoriali.
Tuttavia, sui Piani di Zona non confluisce la totalità delle risorse per il sociale, poiché la regione trattiene una quota dei Fondi che riceve dallo Stato per proprie iniziative; si tratta di una prassi già in vigore in passato, proseguita anche nell’ultimo Governo regionale (ad esempio, nell’ultimo riparto del Fnps, quello del 2011, il 20% delle disponibilità è stata attribuita alla Regione). Un comportamento che distingue la Lombardia dal resto delle regioni, che sono solite trasferire tutto il Fnps ai territori2. Nell’ultimo triennio, come già era avvenuto in passato, la Lombardia ha scelto di gestire direttamente (o attraverso le Asl) anche una quota del Fondo per le non Autosufficienze (ad esempio, circa il 17% del Fnna del 2010 è stato utilizzato per iniziative Asl- Regione; quello del 2011, che lo Stato ha vincolato esclusivamente alla Sla, è stato affidato integralmente alle aziende sanitarie).
In ogni caso, tutti i fondi sociali pervengono agli Ambiti dopo essere transitati per le Asl, poiché alle aziende sanitarie è riconosciuto un ruolo di controllo sulla gestione delle risorse per la programmazione di zona del proprio territorio, che significa che gli enti locali ricevono i finanziamenti solo previa verifica che l’impiego sia coerente con le finalità individuate dalla regione nei decreti di assegnazione.
La peculiarità di questa legislatura è stata la proliferazione, accanto ai due canali tradizionali di spesa (Assi e budget dei Pdz), di una serie di altri finanziamenti di carattere sociale affidati al diretto controllo della regione, anche attraverso il braccio operativo delle Asl. Per citare, senza pretesa di esaustività i fondi che nel triennio sono stati gestiti attraverso questa modalità, ricordiamo: i bandi maternità, i bandi famiglia-associazionismo-volontariato, Nasko (e oggi anche Cresco), bandi per progetti innovativi in materia di welfare aziendale e interaziendale, dote conciliazione (focus impresa e focus servizi alla persona). Gli investimenti di risorse proprie regionali su questo genere di canale sono passati dai 6,4 milioni del 2010 ai 17,4 milioni del 2012.
Le implicazioni per i vari budget dei vari canali
Proviamo a sintetizzare quali effetti hanno comportato queste politiche sui vari sottobudget (Fig. 2):
- un indebolimento delle risorse affidate agli ambiti (dai 170 milioni del 2010 ai 70 del 2012).
- un discreto potenziamento delle risorse per l’Assi (+ 12,3% dei fondi nel triennio)3
- un ruolo non trascurabile delle partite sociali gestite da regione-Asl: circa 38 milioni di fondi del 2011 e 17,4 4 milioni di quelli 2012 (la diminuzione del 2012 dipende dall’azzeramento dei fondi nazionali ricevuti dalla regione)
- Rispetto al budget per il welfare sociale per il 2012, il 95,1% è rappresentato dalla gestione Assi delle Asl, il 3,9% dal budget dei Pdz e l’1% dalle partite sociali affidate alla regione-Asl.
Gli ambiti territoriali sono stati i soggetti che maggiormente hanno avvertito la situazione di austerità dell’ultimo triennio, un ridimensionamento delle disponibilità causato principalmente dalla riduzione dei fondi nazionali e del contributo regionale al fondo di settore. Non sempre però sono state colte tutte le occasioni per evitare questo impoverimento. Ad esempio, alcuni fondi statali come quello per le politiche per la famiglia (Intesa relativa al 2010) sono rimasti senza evidenti ragioni nel cassetto regionale per molto tempo: il finanziamento era disponibile da metà 2011 (Dgr 2413/2011) ma sarà trasferito ai territori solo nel corso del 2013 (vedi precedente contributo su questo tema). Anche il Fondo per le politiche della famiglia relativo al 2012 affluirà ai territori con ritardo; tali risorse (circa 10 milioni per la Lombardia)5 sono erogate alle regioni previo raggiungimento di un accordo con le Autonomie locali in merito alle azioni da realizzare (per servizi socio-educativi, anziani, famiglie). Ad oggi, a differenza di quanto già realizzato altrove, non ci risulta che l’accordo sia stato raggiunto a livello regionale, con conseguente slittamento dei benefici. Qualche riflessione, oltre che sui volumi delle risorse, sull’autonomia di spesa riconosciuta al livello locale. Nella recente legislatura diversi sono stati gli interventi con i quali la regione ha rafforzato i vincoli per l’impiego dei finanziamenti, episodi che indirettamente hanno inciso sui margini di allocazione riconosciuti ai territori. Si ricordano alcune delle vicende più significative a tale riguardo: Anche nella gestione delle risorse Assi l’autonomia allocativa delle Asl resta abbastanza limitata, poiché è la Regione che per ogni territorio predetermina i limiti per l’acquisto delle varie prestazioni. Nell’ultimo triennio il budget dei vari attori istituzionali si è sviluppato secondo direzioni opposte: i servizi sociosanitari hanno conosciuto una discreta spinta espansiva (almeno fino al 2012), mentre si è notevolmente impoverito il canale delle risorse per i piani di zona. Ciò è dipeso da fattori esterni (le decisioni sul finanziamento dei fondi statali), dall’investimento delle risorse proprie regionali (che hanno favorito principalmente il sociosanitario), ma anche da scelte di carattere organizzativo. Nella gestione delle risorse per il sociale si è preferito rafforzare gli investimenti sui canali extra Pdz e, allo stesso tempo, affidare sempre maggiori competenze alle Asl. La tendenza è stata quella di aumento della centralizzazione di alcune decisioni allocative; il governo della regione è stato esercitato in modo disgiunto sui singoli canali di finanziamento. 1. A fine 2009, dopo aver impegnato tutta la spesa per la gestione Assi di quell’anno, risultavano sul capitolo del fondo sociosanitario 89,7 milioni di economie sugli stanziamenti.
Altra scelta che ha creato una rigidità nell’utilizzo delle risorse è stata quella di assegnare una parte del Fondo per le non autosufficienze alle Asl: secondo le previsioni Ministeriali, questa fonte non avrebbe dovuto finanziare gli oneri a rilievo sanitario, ma è stato farraginoso individuare impieghi nell’ambito delle competenze delle aziende sanitarie per bisogni di tipo tutelare. Lo dimostra il fatto che nel 2013 le Asl dispongono ancora di residui dei fondi del 2010.I gradi di libertà
L’eredità
La nuova Giunta erediterà questo sistema di finanziamenti segmentati e potrà scegliere se proseguire con questo modello organizzativo, oppure ricomporre i pezzi e sperimentare percorsi –ancora del tutto inesplorati in questa regione- dell’integrazione e della ricomposizione dei vari budget.
L’altra questione che dovrà essere definita dalle politica della nuova legislatura è il grado di libertà che si vuole assegnare ai territori nella destinazione delle risorse.
2. Secondo il più recente Rapporto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali sul Fnps, quello sull’annualità 2009 (Tab. 5), oltre alla Lombardia, solo in Valle d’Aosta e Puglia una quantità significativa di risorse è stata gestita direttamente dalla Regione.
3. Per il 2012 si considerano anche quelle per gli affidi e le sperimentazioni gestionali
4. Sono state considerate le quote del Fnps, Fnna, Fondo Famiglia gestite da regione e Asl; inoltre i bandi maternità, i bandi famiglia-associazionismo-volontariato, Nasko, i bandi per progetti innovativi in materia di welfare aziendale e interaziendale, dote conciliazione (focus impresa e focus servizi alla persona)
5. Intese in Conferenza Unificata del 2/2/2012 e del 19/4/2012
6. Si trattava di fondi relativi alle annualità 2008-2009 che tuttavia, a causa di ritardi nelle assegnazioni, sono state gestite nel corso della nona legislatura (non compaiono nella fig. 2).