Dgr 3850 e Fondo sociale regionale: prove generali di una riforma mancata?

[1]. Per la prima volta infatti parte di questo fondo veniva vincolato strettamente nella destinazione (unicamente ai servizi socio assistenziali per la disabilità) e nelle modalità di assegnazione (voucher destinati all’utenza). Inoltre, anche la gestione stessa delle modalità attuative della dgr da parte della Direzione Generale dell’Assessorato aveva suscitato vive proteste, poiché avvenuta con richieste di dati in tempi strettissimi (nel mese di agosto) e con comunicazioni rivolte contemporaneamente a più interlocutori (comuni, uffici di piano e enti gestori…).
In quello stesso periodo la Regione era impegnata nella consultazione sul patto di riforma del welfare, e si stavano realizzando audizioni territoriali per la presentazione dei principi del nuovo welfare lombardo, tra i quali l’orientamento verso il passaggio dall’offerta alla domanda e l’introduzione del sistema dotale. Ai più dunque questa dgr è risultata la prova generale dell’attuazione di questa riforma. Come se, ancor prima di concludere le consultazioni e disegnare nel dettaglio il patto in corso, la Regione volesse accelerare sulla messa alla prova dell’ipotesi lombarda di risposta ai problemi attuali del welfare. A fronte di risorse in continuo calo, dell’insufficienza e marginalità dell’intervento pubblico nonché dell’incremento della domanda stessa, l’ipotesi formulata dal regolatore regionale – detta sinteticamente – era, ed è ancora:

• investire sulla valutazione della capacità economica della persona/famiglia – il fattore famiglia lombardo,
• investire sulla valutazione del bisogno – équipe multidisciplinari di valutazione,
• sulla base delle quali definire un pacchetto di risorse (dote welfare) direttamente assegnato al cittadino (alla domanda e non all’offerta dunque)
• che egli possa spendere in un mercato sempre più libero e competitivo (liberalizzazione dell’accreditamento, senza vincolo alla contrattualizzazione).

Le nuove indicazioni su questa parte del FSR sembravano proprio andare in questa direzione, almeno in linea teorica, intervenendo su risorse che fino a ieri invece venivano gestite esattamente nel segno opposto: il FSR infatti in questi anni è andato a sostegno dei gestori di servizi socio assistenziali, pubblici e privati, per compensarne i costi, con l’obiettivo di contenere le rette a carico dei cittadini, o dei comuni stessi, quando non è prevista la compartecipazione dell’utente.
Oggi questo scenario di riforma è messo in stand by dagli accadimenti di questi ultimi mesi, la crisi della giunta e le imminenti elezioni. Tuttavia è interessante poter osservare le implicazioni reali di questa ipotesi di riforma, grazie anche a quello che si è capito nel corso dei mesi successivi all’emanazione della dgr, alle indicazioni operative date dalla DG Famiglia e alle ricadute concrete generate sui territori[2].

Una dgr che non ha avviato alcuna riforma

Un primo dato che abbiamo rilevato è che questa dgr non ha riformato nulla. E che, forse, già dalla sua formulazione iniziale, ha rappresentato più che altro un’operazione di tipo culturale, che un tentativo vero di sperimentazione di quei principi di riforma del welfare enunciati dalla Regione.
Infatti si è chiaramente capito che non si è trattato della sperimentazione di una nuova dote, né di un voucher ma di un semplice contributo/rimborso economico, per giunta concesso retrospettivamente, in base alla frequenza al servizio nel corso dell’anno precedente.
E dato che di questo si tratta, di un rimborso appunto, le nuove indicazioni non hanno neanche introdotto la possibilità di spendere liberamente le risorse scegliendo il servizio più adeguato. L’utente infatti non ha alcuna possibilità di cambiare servizio e scegliere altre risposte, ma semplicemente può vedersi rimborsata una quota di quanto pagato per la frequenza al servizio nel quale è già inserito.
Inoltre non è avvenuta alcuna sostanziale inversione del finanziamento dall’offerta alla domanda. Se l’intento regionale era costruire una relazione diretta con l’utenza, il fatto di giocare questa partita proprio sui servizi per la disabilità ha portato ad una scoperta forse inattesa. Aspettiamo di vedere i dati ufficiali, tuttavia in più occasioni i referenti della DG famiglia, hanno pubblicamente esplicitato che in Lombardia la maggior parte dei servizi per la disabilità è sostenuta da risorse comunali ed è residuale la quota di compartecipazione al costo dei servizi da parte dell’utenza. In tantissimi casi, e lo abbiamo visto anche nei contributi riportati in questi mesi da LS, l’accesso e la frequenza dei servizi socio-assistenziali per la disabilità è gratuita per l’utente e sostenuta direttamente dai comuni. La Regione si è trovata a fare i conti con un effetto decisamente inatteso, ovvero che  le risorse che pensava di destinare alle famiglie, andranno invece in gran parte direttamente a compensare i costi sostenuti dall’ente locale.

Una  dgr che ha ulteriormente indebolito l’azione complessiva del welfare territoriale

Se c’è però un effetto concreto di questa dgr, è proprio sulle ricadute generate sulla programmazione e sulla regolazione del welfare a livello locale.
In primis nell’ulteriore incremento dell’incertezza delle risorse sulle quali basare la programmazione: come detto la conoscenza definitiva sul quantuum a disposizione degli ambiti, di risorse per altro abitualmente considerate parte integrante dei bilanci dei piani di zona, è arrivata solo a metà anno. Questo certo è un problema che non riguarda esclusivamente la quota derivante dal FSR, tuttavia questa specifica vicenda mostra come, nonostante si dichiari da tempo l’impegno e l’importanza di ricomporre tutte le risorse locali destinate al welfare in un unico budget per rendere più efficiente ed efficace l’azione programmatoria, sia poi la stessa Regione – sulle risorse che destina direttamente e su cui ha un governo diretto – a disattendere questo obiettivo.
Ricadute si sono avute anche nella messa in discussione del ruolo programmatorio dei piani di zona: abbiamo scritto più volte in questi ultimi anni  (si veda ad esempio il capitolo sulla programmazione del libro “Come cambia il welfare lombardo”) del progressivo passaggio che si sta realizzando in Lombardia, ovvero dell’inversione vissuta dai piani che da protagonisti della programmazione del welfare territoriale sono sempre più circoscritti al ruolo di meri esecutori di indirizzi e scelte dettate da livelli superiori. Il vincolo che questa dgr ha determinato sulle destinazioni (disabilità) e sulle procedure (voucher), ha ancora una volta confermato il perseguimento di questo processo, oggi vissuto dai piani in modo ancor più pesante. Questo vincolo è arrivato infatti proprio all’indomani dell’approvazione delle nuova triennalità, in un momento dunque nel quale i territori si erano appena spesi nella ridefinizione di priorità, obiettivi e linee d’azione per il welfare locale.
Ricadute importanti hanno riguardato poi la penalizzazione della funzione regolativa dei piani. Il FSR e la declinazione dei criteri del suo riparto, sono stati in questi anni un importante strumento di governo dell’offerta, nella definizione di costi di riferimento, nella determinazione delle tariffe e anche nella qualificazione stessa dei servizi. Spesso, in tandem con l’introduzione delle procedure di accreditamento, la ripartizione delle risorse dell’ex circolare 4 sono state giocate come spazio per costruire confronti e negoziazioni con gli enti gestori. Oggi, con i vincoli presenti, questo spazio negoziale viene meno ed anzi, come abbiamo visto dalle esperienze raccolte, apre ad ulteriori rischi: meno risorse ai gestori, in un momento in cui la sostenibilità dei servizi è già messa seriamente in difficoltà, rischiano di portare ad un aumento delle rette, o viceversa, alla riduzione della qualità dei servizi offerti, vedendo comunque penalizzato il cittadino.
Un altro aspetto è il mancato riconoscimento delle peculiarità territoriali nell’articolazione dei servizi per la disabilità. Il fondo può essere destinato unicamente alle unità d’offerta “standard” (Cse, Sfa, Cah, Adh) mentre percorsi sperimentali e innovativi che si sono sviluppati in questi anni (come ad esempio il CSE piccoli, i servizi di mantenimento dell’autonomia), e di conseguenza i loro utenti, non rientrano in questa possibilità, generando una disparità di trattamento che non premia certo la scelta di chi ha puntato sulla personalizzazione degli interventi e sulla vita indipendente.
C’è un ulteriore aspetto che riguarda la relazione con cittadini. La centralizzazione messa in atto dalla Regione non ha riguardato solo gli indirizzi e i vincoli nella destinazione delle risorse, è anche la comunicazione stessa dell’eventuale rimborso ad essere gestita direttamente dalla Regione, con lettere recapitate agli utenti a firma diretta del presidente Formigoni, bypassando quindi il rapporto tra comune/ambito e cittadino[3].
Quindi, per concludere, questa misura sino ad oggi si è rivelata ininfluente dal punto di vista dell’attuazione del pensiero di riforma in atto, onerosa in termini di gestione operativa e decisamente critica rispetto alla definizione e attuazione del welfare locale.  E’ lecito quindi domandarsi “a che pro”?

 

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