Da oltre vent’anni gli interventi pubblici sulla prima infanzia sono stati orientati al perseguimento di due obiettivi: incrementare il sistema d’offerta, aumentando la dotazione di servizi e articolando le tipologie d’offerta per le famiglie con figli piccoli e, parallelamente, investire sullo sviluppo della qualità, sia sotto il profilo strutturale che organizzativo-gestionale.
Le politiche regionali sulla prima infanzia
Nei limiti delle proprie competenze dirette, anche la Regione Lombardia si è mossa lungo questi due assi, per taluni aspetti anche prima di altre (es. sperimentazione nuove tipologie d’offerta innovative come i nidi famiglia). Le principali azioni di questi anni in favore delle politiche per la prima infanzia sono state:
- la sperimentazione attraverso la l.23/99 di servizi innovativi (nidi famiglia, spazi gioco) che sono successivamente entrati a far parte della rete d’offerta lombarda;
- il riordino dell’intero sistema dei servizi prima infanzia, con la revisione dei requisiti di autorizzazione e l’introduzione di quelli di accreditamento nel 2005 e successivamente con L’applicazione dell’istituto dell’accreditamento nel sociale proprio a partire dalla prima infanzia (decreto dirigenziale del febbraio 2010);
- le disposizioni sui titoli sociali in favore di famiglie numerose anche utilizzabili per l’accesso ai servizi a beneficio di famiglie con minori 0-36 mesi;
- le disposizioni in merito all’utilizzo delle risorse nazionali del piano straordinario nidi destinate in prevalenza all’acquisto di posti nel privato, con l’obiettivo di contenere la lista d’attesa pubblica e promuovere una parità di condizioni nell’accesso tra pubblico-privato e, in misura minore, alla ristrutturazione e ampliamento l’offerta esistente;
- le più recenti disposizioni in materia di conciliazione che stanno avendo ricadute dirette su quest’area di servizi grazie alla dote conciliazione, ovvero voucher direttamente utilizzabili dalle famiglie o dalle imprese anche per l’acquisto di servizi prima infanzia;
- da ultimo la recentissima indicazione sull’ultima tranche del fondo famiglia (14 milioni di euro), in parte impiegabile anch’essa per l’erogazione di voucher per l’accesso a questa tipologia di servizi.
L’approccio lombardo allo sviluppo del sistema di servizi per le famiglie con figli piccoli, in perfetta coerenza con le linee di indirizzo della giunta Formigoni, sembra dunque aver puntato su una duplice strategia: investimento nel privato e sostegno della domanda.
I rischi per il futuro
Gli investimenti di questi anni hanno certamente portato il sistema dei servizi a compiere importanti passi in avanti, quasi raddoppiando in dieci anni il tasso di copertura dei servizi rispetto alla popolazione tra 0 e 36 mesi (da circa il 10 a quasi il 20%). Tuttavia, per poter rispondere alle esigenze manifestate delle famiglie e per rispondere all’obiettivo europeo, il sistema necessiterebbe di crescere ancora e soprattutto in modo più omogeneo sul territorio regionale. Territori come ad esempio Milano e Monza hanno ampiamente superato l’obiettivo europeo, ma la media regionale rimane decisamente al di sotto (18%, ben 15 punti al di sotto dello standard di Lisbona).
Tuttavia, se guardiamo il quadro generale del paese, l’attuale crisi economico-finanziaria pare porre fine a questa tendenza, imponendo un cambiamento di rotta agli obiettivi: dallo sviluppo alla difesa dell’esistente. Con il 2011 si è definitivamente concluso l’investimento nazionale sul “Piano straordinario per lo sviluppo dei servizi socio-educativi alla prima infanzia”, introdotto nel 2007 dal precedente Governo. Infine le scelte di finanza pubblica degli ultimi anni, in particolare le manovre estive del 2010 e del 2011, nonchè i riflessi della prossima legge di stabilità, si sono rivelate particolarmente penalizzanti per gli Enti Locali che rimangono i principali finanziatori dei servizi per la prima infanzia.
Inoltre, le politiche regionali sopra indicate, pur apprezzabili, hanno avuto carattere di estrema frammentazione ed soprattutto estemporaneità. Il buono famiglie numerose è terminato nel 2010 dopo la durata di un biennio, la legge 23 ha finanziato i nidi famiglia solo fino al 2005 orientandosi successivamente verso altre misure anche a seguito di una contrazione progressiva degli investimenti (da 12 milioni del 2010 a 7 milioni nel 2009 – Bonini 2010), la dote conciliazione è oggi attuata in via sperimentale.
In questo scenario dunque quali sono i principali rischi per il sistema dei servizi e per le famiglie lombarde?
Box 1 – I rischi per il Sistema dei sevizi prima infanzia in Lombardia
| Tensione incoerente domanda-offerta | Cresce il sistema d’offerta – anche grazie all’impatto attuale di investimenti passati – e diminuisce nel contempo l’accesso ai servizi da parte delle famiglie, progressivamente impoverite |
| Insostenibilità dell’offerta | Servizi sempre più esposti nella sostenibilità economico-finanziaria e progressiva diminuzione dell’offerta |
| Incremento del costo dei servizi | Servizi che aumentano il costo per mantenersi sostenibili, con ricadute sulla pressione della retta a carico delle famiglie |
| Polarizzazione dell’accesso | Estremizzarsi dell’utenza: famiglie fragili nel servizio pubblico a basso costo o a costo zero e famiglie abbienti nel servizio privato. Sostanziale scopertura del “ceto medio”. |
| Dispersione dell’investimento sulla qualità | Produzione di economie per garantire la sostenibilità dei servizi e conseguente disinvestimento sui fattori di qualità su cui si è investito in questi anni (accreditamenti, certificazioni etc.) |
| Distorsione nell’attuazione degli indirizzi regionali | Riduzione delle risorse degli enti pubblici e conseguente utilizzo delle risorse trasferite dal piano nidi per coprire costi oggi non più sostenibili. |
- Squilibrio domanda-offerta
Oggi, siamo ancora all’interno dell’onda lunga dell’investimento su questa area di servizi. Le risorse nazionali del piano straordinario nidi sono di fatto arrivate nei territori lombardi quest’anno (la programmazione territoriale sulla prima infanzia inizia a valere sull’anno educativo 2010-2011) e le misure in favore della conciliazione sono materia estremamente attuale. I dati di questi ultimi anni mettono in evidenza un trend di crescita nell’offerta di servizi nella nostra regione che non paiono subire variazioni per nell’immediato futuro (da circa 54 mila posti fotografati dal monitoraggio nazionale nel 2009 ai circa 58.000 dichiarati dall’Assessore nel 2011 Direttamente derivante dall’andamento incoerente tra domanda e offerta è connessa la possibilità dei servizi di sopravvivere, almeno nel medio-lungo periodo. Se l’offerta non verrà sorretta dall’investimento pubblico né dal potere d’acquisto delle famiglie, sarà fortemente esposta al rischio di mancata sostenibilità. La risposta più immediata a garantire la sostenibilità dell’offerta è l’incremento delle rette, non solo nel servizio privato ma anche nel pubblico. Gli ultimi dati diffusi da Cittadinanzattiva testimoniano che la Lombardia è la seconda regione più cara per l’accesso al nido comunale dopo la Valle d’Aosta nonchè una crescita tendenziale delle rette comunali dal 2009 al 2011 (+ 0,5). I precedenti rischi portano abbastanza chiaramente ad un’ulteriore deriva. Aumentando il costo è più facile che l’accesso si polarizzi tra servizio pubblico o privato convenzionato-accreditato e servizio privato tout court. Le famiglie fragili possono fruire di servizi a basso costo o a costo zero e dunque tenderanno verso i primi e viceversa l’offerta privata non convenzionata, che in Lombardia rappresenta una quota consistente, diviene accessibile unicamente per famiglie abbienti. Il cosiddetto “ceto medio” rimane al di fuori del sistema[4] e potrà semmai tendere ad alimentare forme di mercato privato non regolato (babysitter etc…)[5]. Un ulteriore rischio è che si attui un effetto-paradosso sul tema della qualità ovvero la dispersione dell’investimento che la Regione Lombardia ha concorso a produrre in questi anni. Da ultimo vorremmo segnalare un rischio di possibile distorsione nell’attuazione del piano nidi rispetto agli intendimenti ed alle finalità con cui la Regione Lombardia ha voluto applicare la misura nazionale. [1] entro gennaio 2012 sarà possibile aggiornare precisamente la fotografia grazie al lavoro degli uffici regionali sull’anagrafica delle unità d’offerta sociali e sul monitoraggio della prima annualità del piano nidi.
Nel contempo però si stanno già registrando fenomeni di riduzione nella domanda. La rilevazione regionale del 2009, preliminare al piano nidi, segnava la presenza di quasi 9.000 bambini lista d’attesa. Questo dato andrà confrontato puntualmente con l’aggiornamento che verrà dal monitoraggio a conclusione della prima annualità del piano, tuttavia il lavoro di programmazione dei piani di zona ha già messo in evidenza l’emersione di questo fenomeno. Cominciano a presentarsi situazioni di contrazione, talvolta addirittura di azzeramento, delle liste d’attesa dei servizi pubblici e una parziale saturazione delle strutture con presenze di posti liberi in corso d’anno[2].
Se si osserva congiuntamente il dato sul quadro di impoverimento generale delle famiglie, confermato per la Lombardia anche dal recente rapporto Caritas-Zancan, è evidente che la tensione incoerente tra domanda e offerta è un rischio reale per la nostra regione. Pur essendo in una situazione di copertura dei servizi al di sotto dell’obiettivo europeo, a breve potremmo trovarci nella curiosa situazione che l’offerta esistente, pur non sufficiente, non venga utilizzata appieno. A questo proposito pare interessante la riflessione che vede spiegare l’incremento dell’offerta più con una domanda occupazionale delle professioni educative che ad una reale domanda di mercato. Ipotesi quest’ultima che a guardare il dati di crescita della disoccupazione giovanile, in particolare femminile, è del tutto plausibile.
Rispetto a questo tema i dati oggi osservabili non sono confortanti: il potere d’acquisto delle famiglie è diminuito e l’investimento pubblico pure. Il piano nidi nella nostra regione finirà nel 2014 e gli enti locali subiranno forti contrazioni di risorse già nel 2012 (l’Anci stima un -13%[3]) che avranno ricadute dirette proprio su quei capitoli di spesa più onerosi, tra cui le gestioni dirette di asili nido.
Il problema è che in questi anni gli investimenti del paese sono andati nell’incremento dei volumi d’offerta, nel sostegno alla domanda, nella regolazione della qualità ma tutto ciò non è stato accompagnato dall’introduzione di modalità di finanziamento adeguate a sostenere i costi della gestione ordinaria. Detto altrimenti, lo sforzo teso ad incrementare i servizi è stato grande, mentre minore è risultato quello finalizzato a costruire le condizioni per mantenerli nel tempo, e questo anche il Lombardia.
Le politiche attuate dalla Regione hanno cercato di contenere questo rischio tuttavia, pur nello sforzo, vanno considerati alcuni fattori potenzialmente critici.
Con il piano nidi si è definito un costo medio di riferimento anche per il privato e le convenzioni siglate hanno concorso ad abbassare l’onere per quelle famiglie a cui si riferiscono i posti acquistati con il piano. Tuttavia dobbiamo considerare che lo sforzo del piano nidi ha un’incidenza relativa, stimabile secondo le recenti dichiarazioni dell’Assessore Boscagli intorno al 9% dei bambini fruitori del servizio (le dichiarazioni ufficiali parlano di convenzioni siglate per 5.500 bambini per la prima annualità). Inoltre, come già detto, che questo investimento è a termine e non sono previsti ulteriori stanziamenti.
Per quanto riguarda poi le politiche di conciliazione, che attraverso l’erogazione dei voucher concorrono a sostenerne il carico economico delle famiglie per l’accesso ai servizi, non possiamo non ricordare che ad oggi tale investimento riguarda unicamente, e in via sperimentale, solo 6 territori-Asl su 14 e che anche in questo caso si tratta di un investimento ad incidenza relativa (si stimano circa 1800 famiglie all’anno).
Osservando il rischio di polarizzazione dell’accesso viene da chiedersi quanto questo dipenda, oltre che da macro fenomeni sociali ed economico-finanziari e dal disinvestimento delle politiche nazionali, anche dagli specifici indirizzi della riforma regionale del welfare lombardo in tema di quasi mercato, di competizione tra gestori e di libertà di scelta del cittadino. Indirizzi che, a differenza di altri settori del sociale, certamente hanno potuto meglio radicarsi nel settore della prima infanzia, dove sono presenti possibilità di mercato reale e di scelta paritaria tra più gestori in competizione tra loro.
L’insostenibilità economico-finanziaria per i gestori porta alla ricerca di economie operando tagli e contrazioni che è più facile che cadano proprio intorno a quegli elementi che fanno la qualità sostanziale del servizio, come la qualificazione del personale, il coordinamento e la programmazione, le supervisioni o le attività con le famiglie. Tutti aspetti introdotti e promossi nei sistemi di regolazione previsti in questi anni dal livello regionale.
Il problema si pone non solo per i gestori, ma anche per chi ha in mano il governo del sistema: con la riduzione delle risorse trasferite ai piani di zona, a cui è di fatto demandata la competenza in materia di accreditamento delle unità d’offerta sociali, e più in generale con i tagli agli enti locali, si riduce la possibilità di investimento su questa partita. Istituire uffici deputati alla gestione della CPE e dell’accreditamento, con personale competente che possa affiancare l’Asl nelle funzioni di vigilanza, sul controllo dei requisiti e sul miglioramento continuo della qualità, nella situazione attuale e soprattutto dell’immediato futuro, diventa molto più difficile da sostenere.
La scelta regionale, come detto, ha privilegiato l’offerta privata prevedendo la possibilità di usare le risorse aggiuntive per l’acquisto di posti unicamente nel servizio privato, finalizzati come detto all’abbattimento della domanda insoddisfatta e alla promozione dell’equità. Queste scelte si affiancano oggi a pesanti tagli per gli enti locali, tagli che pesano particolarmente sull’area prima infanzia poiché nidi e affini rappresentano uno dei costi principali delle pubbliche amministrazioni e per il settore sociale in particolare.
In uno scenario come questo, in cui si fa pressante la necessità delle amministrazioni comunali di contenere i costi ed effettuare risparmi di spesa, il piano nidi è esposto ad essere giocato per fare economie interne all’amministrazione agendo sulle convenzioni già in essere. Detto in altri termini uno scenario di rischio possibile è che le risorse aggiuntive nazionali non vadano destinate all’acquisto di nuovi posti nel privato, ma vadano invece a compensare i costi che gli enti locali già sostengono per convenzioni in essere, senza incrementare la platea dei beneficiari e senza produrre alcun abbattimento di retta e dunque senza risultati significativi in tema di equità.
[2] si prenda ad esempio le considerazioni che si trovano all’interno dell’Allegato Area Controlli Sociali e Socio Sanitari 2011 della ASL della Provincia di Milano 1 dove, nel rendiconto sui servizi prima infanzia, viene fatto riferimento esplicito a questo nuovo fenomeno.
[3] Da Ifel “Gli effetti della manovra finanziaria sui comuni”
[4] “All’asilo nido si gioca con un futuro incerto” di Cristiano Gori, in Il Sole-24Ore,3 gennaio 2011
[5] Seppure si stanno diffondendo sul territorio regionale esperienze di regolazione pubblica del mercato privato, oggi sono ancora esperienze minoritarie, citiamo ad esempio la recente esperienza della Provincia di Cremona o quella del Comune di Milano e Monza.