Quali risorse per le politiche sociali lombarde? Un vademecum per viaggiare tra i conti del welfare regionale

Chi paga per le politiche sociali della Regione Lombardia?

La Regione realizza i propri interventi in materia di politiche sociali gestendo fondi in parte propri e in parte trasferiti dallo Stato. Come vedremo, si tratta, oltre che di finanziamenti tipici della sfera del sociale vero e proprio, anche di risorse destinate alla sanità. Abbiamo infatti scelto di considerare le politiche sociali in senso esteso, includendo gli interventi socioassistenziali, quelli socioeducativi ma anche quelli sociosanitari: visto che ciò coincide con le competenza della Famiglia, Conciliazione, Integrazione e Solidarietà Sociale, per rispondere alla nostra domanda dobbiamo chiederci come viene alimentato il budget di questo Assessorato.
Il “tesoretto”  gestito dalla Dg Famiglia, Conciliazione, Integrazione e Solidarietà Sociale è finanziato da:

1. Risorse della regione per la sanità: il “Pirellone” ritaglia una fetta del proprio Fondo Sanitario Regionale da dedicare esclusivamente ai servizi socio sanitari integrati, il che significa che le Asl non possono impiegare queste somme per altri tipi di servizi sanitari (ad esempio l’assistenza ospedaliera o farmaceutica). Si tratta del principale canale di finanziamento delle politiche sociali (84% del budget della Dg Famiglia, vedi Tab. 1).
2. Trasferimenti dello Stato: sono le quote di competenza della Lombardia dei fondi che il Governo destina al sociale vero e proprio. Il loro importo varia in relazione a quanto stabilito annualmente dalle leggi finanziare. Si tratta sia di finanziamenti generici come il Fondo Nazionale per le Politiche Sociali (che è destinato alla realizzazione del complesso degli interventi della L.328/2000), sia di trasferimenti per specifiche aree di utenza. Ad esempio negli ultimi anni, sono comparsi (ma ahimé talvolta anche poi scomparsi) fondi per la non autosufficienza, per le politiche per l’infanzia, per l’ intesa famiglia). A fine legislatura il 10% circa del budget per il welfare regionale era finanziato dallo Stato (Tab. 1). In genere queste partite sono trasferite ai comuni o agli ambiti distrettuali per gli interventi di loro competenza (in alcuni casi, una quota viene trattenuta dalla stessa Regione).
3. Risorse proprie regionali: la regione, alimenta il budget per il sociale con altri fondi propri. Lo fa scegliendo di destinare a questo settore una parte delle entrate di cui dispone (quelle che ricava ad esempio  da imposte e tasse o dalla gestione del patrimonio proprio). Di fatto, la Giunta stabilisce ogni anno gli stanziamenti per alcuni fondi specifici, tra i quali il più importante è il Fondo Sociale Regionale, il canale con cui la Regione finanzia gli interventi sociali dei comuni. Le risorse per il sociale che la regione mette “di tasca propria” costituiscono il 7% dell’intero budget della Dg Famiglia(Tab. 1) e si vanno ad aggiungere alla spesa finanziata dallo Stato.

Attenzione a non confondere la spesa per il sociale della Regione Lombardia con quanto si spende per le politiche sociali in Lombardia. Per capire chi paga il conto del complesso degli interventi per il sociale nel territorio lombardo dovremmo considerare anche l’impegno, non certo trascurabile, degli enti locali, in particolare quello dei comuni. Per dare un’idea dell’ordine di grandezza di cui stiamo parlando, nel 2008 se il budget per il sociale vero e proprio dell’ente Regione  (spese correnti, escludendo il sociosanitario) consisteva in 264 milioni*, i comuni lombardi hanno speso ben 1.165 milioni** in interventi e servizi sociali (Fonti: *Bilancio Sociale Regione Lombardia, ** Istat). Sono quindi proprio i municipi a sopportare buona parte degli oneri per l’assistenza che forniscono singolarmente o partecipando alle iniziative di ambito distrettuale (a confronto della spesa sociale dei comuni i trasferimenti che questi enti ricevono da fondi statali, regionali o provinciali rappresentano una quota minoritaria).

La spesa sta aumentando o diminuendo?

Dipende da quanto lontano si guarda: sicuramente è cresciuta rispetto ad un decennio fa, negli ultimissimi anni ha però rallentato il ritmo di crescita e probabilmente diminuirà nel futuro immediato. Osserviamo l’evoluzione dalle varie prospettive:

Rispetto all’avvio della riforma del welfare: Confrontando quanto si spendeva un decennio fa in politiche sociali con la spesa verso la fine dell’ultima legislatura, emerge uno sviluppo  senza dubbio importante (+27,9% al netto dell’inflazione, per i dettagli metodologici si rimanda al capitolo conclusivo del volume “Come cambia il welfare lombardo”).

Rispetto all’inizio della legislatura: Nell’ultima legislatura, il budget regionale per le politiche sociali è aumentato discretamente (in termini nominali +21,7% tra il 2005 e il 2009, Tab. 1). A crescere sono stati soprattutto i servizi sociosanitari (+21,4%), mentre le risorse proprie che la Regione ha dedicato ai servizi e gli interventi sociali sono leggermente diminuite rispetto a qualche anno fa (-3,6%, Tab. 1): si riscontra quindi un dualismo tra queste due tipologie di servizi la cui spesa è governata dalla Regione, con un sociosanitario che riceve un impulso decisamente più marcato rispetto al sociale. Negli stessi anni sono invece aumentati i trasferimenti che la Regione ha ricevuto dallo Stato, in ragione di nuovi interventi settoriali che i Governi hanno finanziato nel periodo 2007-2010 (Tab. 1). Ad esempio a fine legislatura la Regione ha gestito risorse incrementali pervenute dal Fondo per la non autosufficienza, dal Piano nidi e dall’Intesa Famiglia. La possibilità di contare su questi nuovi trasferimenti potrebbe aver frenato la Regione dall’intraprendere nuovi investimenti propri per le politiche sociali.

Gli anni recenti: Rispetto al quadro della crescita osservato nel medio-lungo termine, nell’ultimo biennio sono emersi alcuni segnali di un rallentamento dello sviluppo delle risorse per il welfare. I servizi sociosanitari su cui la Regione aveva spinto molto fino a quel momento, pur continuando a crescere, lo fanno ad un ritmo molto meno marcato a confronto dell’ inizio della legislatura (la relativa spesa è aumentata solo dell’1,8% nel 2009, rispetto al 7% annuo del 2006-2007, Ns elaborazione dati Bilancio Sociale Regione Lombardia). Peraltro, fino al 2008 il sociosanitario era cresciuto sempre di più rispetto alla pura sanità, mentre nel 2009 si registra un’inversione di tendenza: in altri termini, se fino al 2008 la fetta del Fsr dedicata al sociosanitario aveva aumentato la propria importanza (dall’8,7% del 2005 al 9,1% del 2008) nell’ultimo anno il peso si è ridotto (8,9%). Si tratta di un indicatore importante, perché dimostra quanto la Regione stia spostando risorse dalla sanità acuta ai servizi territoriali o viceversa.
Dal 2009 comincia a farsi sentire anche la riduzione dei finanziamenti statali alle politiche sociali; fino a quel momento i tagli al Fnps erano stati compensati dalle nuove risorse del Fondo Nazionale per la non Autosufficienza (che non era certo nato con questo scopo ma ha finito per sopperire alla riduzione del Fnps), ma nell’ultimo biennio vi è stato un progressivo calo delle risorse ricevute complessivamente dai due fondi (Tab. 3).
Il biennio 2009-2010 si contraddistingue anche per il fatto che la Regione ha cominciato a trasferire meno risorse proprie agli ambiti distrettuali (Il fondo sociale regionale è passato da 91 milioni del 2008 a 85 del 2010,Tab.3).

Le prospettive immediate: Dopo il  forte ridimensionamento del Fnps del 2010 (-25%) le manovre di finanza pubblica nazionale hanno operato un ulteriore taglio del 37% nel 2011, accompagnato per di più dal mancato rifinanziamento di alcuni fondi di recente istituzione (Fondo per la non autosufficienza, fondo servizi infanzia). Si può stimare che la Lombardia che tra Fnps e Fnna ha ricevuto 110 milioni nel 2010 potrà contare nel 2011 su un contributo statale di soli 32 milioni (Tab. 3), quindi il 70% in meno.
Le manovre regionali per il 2011 (considerando anche le variazioni annunciate a maggio) hanno comportato per il sociosanitario un rafforzamento delle risorse, mentre per  quel che riguarda i fondi sociali veri e propri, una riduzione rispetto al 2010 del Fondo Sociale e un’implementazione del finanziamento di alcuni programmi regionali. Nell’insieme ciò potrebbe far sì che il budget per le politiche sociali della Regione Lombardia resterà invariato, sebbene al suo interno aumenti il peso del sociosanitario e si riducano i trasferimenti agli enti locali.

Quanto si spende rispetto alle altre Regioni?

Dobbiamo distinguere tra la spesa sociosanitaria e la spesa sociale perché, come vedremo, la posizione della Lombardia rispetto al quadro nazionale è diversa in queste due sfere.

a)      Spesa sociosanitaria: il dato “più fresco” ci dice che la Regione spende più o meno quanto si spende in media nelle altre regioni del Nord (526 contro 527 eur, Tab. 2). La verifica è stata fatta per l’assistenza agli anziani, una voce significativa poichè costituisce ben il 60% della spesa sociosanitaria. Fino a 7-8 anni fa la Lombardia si trovava in una posizione di netto vantaggio, nel senso che spendeva di più per ogni anziano rispetto alle altre regioni settentrionali (nel 2003, 497 contro i 453 eur), ma questo vantaggio è stato ormai azzerato, visto che la spesa dei nostri vicini è cresciuta di più nel periodo 2003-2007 (16% contro 6%, Tab. 2). Partendo da questo pareggio del 2007, cosa è successo negli ultimi tre anni? Non abbiamo ancora dati sull’evoluzione della spesa sociosanitaria nel resto del Paese da confrontare con quelli lombardi. Sappiamo però che nella nostra Regione la spesa sociosanitaria si sta sviluppando ad una velocità ridotta rispetto a qualche anno fa (il tasso di crescita annuo è sceso dal 7% del 2007 all’1,8% del 2009, Fonte: Elaborazione Bilancio Sociale). Se nelle altre regioni si fosse verificata una crescita maggiore (come è accaduto tra il 2003 e il 2007), la Lombardia potrebbe risultare scavalcata dal resto del Nord quanto a investimenti nel sociosanitario.

b)      Spesa sociale:  la fotografia al 2007, mostra una Lombardia già superata dalle altre regioni in quanto a spesa pro-capite (Tab. 2). Il dato lombardo (24 eur) risulta infatti inferiore non soltanto a quello delle regioni del Nord (28 eur) ma anche rispetto all’intero Paese (29 eur). Sebbene si tratti di una ricostruzione ferma a qualche anno fa, non risultano segnali di importanti investimenti regionali del sociale negli ultimi anni che possano aver permesso di recuperare questo svantaggio.

Fonte:* Agenas, **Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (Spesa totale finanziata con Fnps, Fondi sociali regionali e altri fondi)), Popolazione Istat,***Rapporto tra totale spesa sociale (Fonte: Rapporto monitoraggio Fnps 2007) e totale impegni di spesa corrente (Fonte: I bilanci consuntivi delle Regioni e delle Province Autonome 2007-2008, Istat)

Quanto del proprio bilancio, la Regione dedica alle politiche sociali?

E’ necessario innanzi tutto capire quanto la Regione sceglie di spendere in politiche sociali in virtù della propria discrezionalità di spesa (e non perché riceve finanziamenti statali da destinare al sociale). In concreto, l’ente definisce la “propria” spesa per le politiche sociali in due modi:

1. finanziando con risorse autonome i vari capitoli della spesa sociale
2. scegliendo la fetta di fondo sanitario regionale da dedicare ai servizi sociosanitari integrati.

Per capire quale importanza riceve il welfare rispetto alle restanti funzioni, dobbiamo confrontare queste due voci con il totale della spesa corrente autonoma regionale. La fetta di bilancio dedicata alle politiche sociali risulta poco più grande del 7% dell’intero bilancio (Fig. 1): una frazione costituita per la quasi totalità dal fondo sociosanitario (6,6%), mentre le risorse per gli interventi e i servizi sociali rappresentano solo lo 0,5% della spesa autonoma.  La sola sanità (escluso il sociosanitario), da sola assorbe il 67,5% delle risorse autonome. Quando un settore come questo ha un rilievo modesto rispetto all’intero bilancio esso diventa estremamente sensibile ad eventuali manovre di redistribuzione dei fondi tra le varie funzioni: basterebbe un aumento di importanza di questo settore dell’1,8% per far crescere il budget per le politiche sociali di ben il 25%. Per contro, se la Regione decidesse di aumentare la quota destinata ad altri settori a discapito delle politiche sociali, anche piccole diminuzioni di importanza si tradurrebbero in forti tagli alle disponibilità per questo settore.
Non si può dire a priori se il peso assegnato da questa Regione alle politiche sociali sia sufficiente. Possiamo invece confrontare questa quota con quella delle altre regioni (in questo caso, per questione di disponibilità di dati, consideriamo la spesa sociale regionale complessiva, sia finanziata con fondi propri che trasferiti): l’incidenza della spesa sociale sul totale della spesa regionale in Lombardia è inferiore alla media italiana e al coincidente dato del Settentrione (0,9% contro 1,2%).

Chi spende il budget per le politiche sociali?

Il budget gestito dalla Dg Famiglia viene in parte trasferito:

1. alle Asl per la quota riferita ai servizi sociosanitari integrati,
2. agli ambiti distrettuali, in quanto budget per realizzare i piani di zona;

e in parte speso dalla stessa Regione per proprie iniziative sociali.

Nel corso dell’ultima legislatura il budget delle Asl è aumentato nella misura in cui è aumentata la spesa sociosanitaria (+ 21,4%, Tab. 1). La novità degli ultimi anni è stata quella che la Regione ha scelto di far gestire a questi enti anche una quota del Fondo Nazionale per la non Autosufficienza, più elevata nei primi anni (50% nel 2008), a scalare negli esercizi successivi.
Per vedere come è variata la quota che la Regione ha trasferito agli ambiti distrettuali per la realizzazione dei Pdz dobbiamo considerare, innanzi tutto, quanto l’ente ha stanziato annualmente nel Fondo Sociale Regionale: si è trattato di un finanziamento decrescente (dai 91 milioni del 2005 agli 85 del 2010, Tab. 3). Ma i trasferimenti che i comuni hanno ricevuto per la programmazione territoriale sono stati influenzati soprattutto dalle oscillazioni dei fondi trasferiti dallo Stato alla Regione. Il budget dei piani di zona ha sofferto per il progressivo ridimensionamento del Fnps: le somme trasferita agli ambiti provenienti da questo canale sono diminuite innanzi tutto perché lo Stato ha ridotto il proprio contributo alle politiche sociali (la quota attribuita alla Lombardia è passata dai 110 milioni del 2006 ai 54 milioni del 2010, Tab.3). L’effetto di questi tagli sul budget dei Pdz è stato poi amplificato dalla scelta della Regione di non trasferire interamente il Fnps agli ambiti, ma di trattenerne una quota importante per proprie iniziative: un fenomeno particolarmente evidente nel 2009, quando oltre metà della quota di competenza della Lombardia è stata utilizzata dalla Regione per proprie iniziative, in particolare per finanziare il buono famiglia.
La riduzione del Fnps è stata in parte compensata dalla disponibilità di nuovi trasferimenti nazionali, in particolare di quelli destinati alla non autosufficienza. Anche in questo caso, però, non tutti i nuovi fondi che la regione ha ricevuto si sono tradotti in altrettanti trasferimenti agli enti locali (perché ad esempio una quota del Fondo per la non autosufficienza è stato speso dalle Asl).
Nel complesso i trasferimenti dalla Regione agli ambiti distrettuali – come somma del Fondo Sociale Regionale, del Fnps e del Fondo per la non autosufficienza –  hanno avuto un andamento altalenante e comunque nel 2010 le disponibilità per il budget dei Pdz erano inferiori a quelle del 2006 (Tab. 3). Sembra insomma che nella gestione delle risorse per le politiche sociali il ruolo degli enti locali si stia indebolendo. Sta invece guadagnando importanza l’azione diretta della Regione.

*Non essendo ancora noto quanto, rispetto al totale del finanziamento nazionale, sarà destinato alle Regioni e quanto trattenuto dal Ministero, è stato ipotizzato che il Ministero trattenga una cifra pari alla media degli ultimi cinque anni. La quota per la Lombardia è ottenuta ipotizzando che le percentuali di riparto tra le Regioni rimangano le stesse degli ultimi anni

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